（北京市延庆区妫水河治理后景色宜人 摄影 陈立强）
党的十九大报告明确指出，建设美丽中国，必须加快生态文明体制机制改革，强调要用制度保障生态文明建设。党的十九届四中全会指出：“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。”从改善生态环境到实现生态文明，是一个由表及里、由浅入深的过程，是一个从少数人主动作为到全社会形成共识、自觉参与的过程。在这一过程中，需要有引导、有规范、有激励、有约束，以防止出现认识失准和行动失误。必须按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的原则，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律体系，发挥制度和法制的引导、规制功能，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。
针对我国自然资源管理中长期存在的问题，党的十九大报告指出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。这为完善我国国有自然资源的产权制度指明了方向。2018年3月通过的国务院机构改革方案中，与生态文明建设密切相关的自然资源部和生态环境部的组建受到广泛关注，这一改革为构建生态文明的联动和长效工作机制奠定了良好基础。党的十九届四中全会指出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。
细化顶层设计
2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），提出了生态文明体制改革的总体要求，进一步细化了生态文明制度建设的顶层设计。
明确各类行为主体的责权。《方案》指出，要建立统一的确权登记系统。因此，一是要坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。二是要推进确权登记法治化，只有在明确了责任主体之后，才能够进行对责任主体的责任界定和计算。
明确我国自然资源资产的类目和数量。《方案》提出，要编制自然资源资产负债表，制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。只有在掌握了国家自然资源资产明细以后，才有依据来计算损害人的责任，从而才有追责的依据。
离任审计，终身追责。2013年5月24日，习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第六次集体学习时的重要讲话中指出：“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”因此，对领导干部要实行自然资源资产离任审计，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，并且对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。
建立网络，完善监管。在生态文明建设过程中，对生态损害的追责固然重要，但追责只是一种事后的反馈和调节，要减少事故的发生，事前预防更应当成为制度建设的首要目标。因此，对监管网络的建设和完善就显得尤为重要。要建设完善的监管网络。一是要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。二是要构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。
健全协调机制
近年来，全国范围推动的河长制是各地依据现行法律法规，坚持问题导向，落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项制度创新。它明确了总河长、市县级河长、乡镇（街道）河长、村级河长等各层级河长的职责，可进一步落实地方党委、政府对河湖管理保护的主体责任，加强各部门的联动，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。同时，可有效解决涉水管理职能分散、交叉的不足，形成河湖管理保护的合力。实践证明，这一制度可以充分发挥党政领导的协调作用，保障各相关部门和领域推进生态文明建设的成效。
完善问责制度
深化生态文明体制改革，关键是要发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，规范各类开发、利用、保护行为，让保护者受益、让损害者受罚。
2016年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，创造性地提出“党政同责”、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等，表明了中央在加强生态文明建设方面的决心和信心，释放出明确的政策信号和制度导向，就是要抓住“关键环节”“关键人”，把生态政绩考核纳入干部考核管理体系中去，并且逐渐健全为制度化安排，充分发挥问责“利器”作用， 推动地方更加认真、更加主动地推进生态治理体系和治理能力现代化。
生态文明建设和环境保护是一项长期的任务，而生态文明制度体系则是管长远的根本保障，是生态文明建设体制机制创新的组织保障和法治保障。2013年5月24日，习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第六次集体学习并发表重要讲话时强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”因此，必须持续深化、扎实推进生态文明体制机制改革，久久为功，不断健全长效治理机制。要着眼于人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一、人与自然和谐发展的现代化建设新格局。党的十九届四中全会围绕“坚持和完善生态文明制度体系”，进一步明确了最需要坚持与落实的制度、最需要建立与完善的制度，为生态文明建设指明了方向、明确了路径。我们要认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，从源头上完善环境经济政策等相关制度规范，构建有利于生态文明建设的激励约束机制，形成推动绿色发展的长效机制。
[作者系中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授 ；更多党课见《党课参考》]