七一智库｜破解基层治理“小马拉大车”突出问题研究

【导读】

●重庆市开州区满月镇主要通过卸荷载、减重力，壮小马、增动力，育快马、提效力整治“小马拉大车”突出问题。

●部门镇街地位不对等、松绑减负执行难点多、智慧赋能效果待提升导致重庆市开州区满月镇当前仍然存在“小马拉大车”问题。

●破解“小马拉大车”突出问题要注重上下联动、规范推动、数字驱动。

习近平总书记视察重庆时强调，为基层减负要明确权责，不能什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞清楚。近年来，重庆市开州区满月镇深学笃行习近平总书记关于基层治理和整治形式主义为基层减负等重要讲话精神，认真贯彻落实中央和重庆市委、开州区委关于基层治理有关要求，聚焦为基层减负、为发展赋能、为工作增效，深入开展基层治理“小马拉大车”突出问题治理，全镇党员干部轻装上阵、真抓实干、唯实争先的干事创业氛围更加浓厚浓烈。但总体来看，受权责不对等、资源不匹配、松绑不彻底等因素影响，基层“小马拉大车”突出问题仍然存在，其治理还需在着力破解“权责地位不对等”“松绑减负不到底”“智慧赋能不充分”等三大难题上久久为功、常抓不懈，切实推动基层治理“轻车壮马”效能提升。

满月镇整治“小马拉大车”突出问题的主要做法

（一）卸荷载、减重力

一是厘清职责边界。针对权责匹配难问题，建立健全事项准入、照单履职、对单考核等工作机制，开展履职事项清单编制工作，梳理镇级基本履职事项139项、配合履职事项130项，上级部门收回事项127项。制定村级事项清单76项（社区69项）、负面事项清单8项、出具证明清单5项、不应出具证明清单30项、挂牌目录16项。明确网格员关注重点人员、日常巡查走访、排查重点场所等“6+1”任务清单。二是压减督查考核。坚持压事项、减频次、少现场一体发力，推行线索核查、“四不两直”工作法，建立健全线上数据督促跟踪、线下联合督促指导工作机制，2024年度线下督查事项缩减至11项、同比下降45%，督查次数缩减至55场次、同比下降56%。对标“885”体系，坚持考核指标总量融合精减，严格执行年度考核计划，2024年度对村（社区）设立共性考核指标22个、个性考核指标18项，分别同比减少16%、42%。三是优化工作模式。建立项目预审机制，对村级申报的产业发展、基础设施等项目，由镇政府组建工作专班提前介入可行性评估，联合开展前期工作，减轻村级负担，2024年项目申报资料修改报送次数减少62%。同时推行跨村协作工作模式，按“上三村、下三村”建立联合工作组，由包片领导统筹党建、农业、水利、旅游开发等工作，分片统一规划实施，降低单个村的全科压力。

（二）壮小马、增动力

一是增加人力保障。坚持配强班子、力量下沉、网格优化一起抓，村（社区）“两委”班子配齐率100%、平均年龄下降8岁，通过“好中选优”向村（社区）选派驻村干部14名、下沉公益岗位人员57名，依托善美小院选聘微网格小院长119名。二是增加经费保障。实行“村财镇管”模式，由财务管理岗代理村级财务会计工作，统一使用电算化系统建账，降低村级自主财务工作的复杂度。人居环境整治提升、重大活动承办、文旅配套等费用由镇财政全额保障或统筹实施，相关专项经费全额拨付到村级；同时，推行“费随事转”机制，对村级组织协助开展的治安维护、防火防灾等工作划拨专项经费，建立动态调整机制确保事权与财权匹配，2024年累计拨付给7个村（社区）保障经费10类85万余元。三是增加待遇保障。严格落实村（社区）干部基本补贴正常增长机制，年度综合目标考核逐年增加；同时，将村民小组长、善美小院院长纳入考核对象，并根据考核结果发放考核补助。

（三）育快马、提效力

一是体系重塑聚能。高质高效推进乡镇机构改革，严格对标“5+X”机构设置要求，将原“七站八所”职能对应纳入党的建设、经济发展、民生服务和平安法治四大板块，实现科层制到扁平化管理体系的转变，改革后条块融合多了、推诿扯皮少了，镇街管理更加便捷高效。村（社区）推行一窗办、集成办、网格办，推动村（社区）干部办理群众事项从“广而散”向“专而精”转变，既为干部减了压，又让群众少跑路。二是数智支撑赋能。充分运用“141”基层智治平台，注重目标指标一体联动、事件感知AI加持、任务事项闭环处置，设置KPI指标143个、体征指标234个，核心业务实现100%数字化管理，平台运行以来，通过一体化治理智治平台上报处置事件1581件。“一表通”镇村贯通使用，月均报表数量、填报时间均缩减80%以上。三是干部培养提能。深入实施干部政治能力专业能力提升行动，采取“请进来+走出去”模式，举办村（社区）干部能力培训班3期，集中培训网格员、微网格长4次，组建专家团队实地指导16次，组织外出考察学习2次，有效提升基层干部服务乡村振兴、搞好基层治理、推动乡村经营的履职能力。

当前“小马拉大车”问题仍然存在的原因

（一）部门镇街地位不对等

镇街造血功能相对较弱，对部门的依存度越来越高，原本“部门出题改卷、镇街答题考试”格局变为“领导与被领导”关系。一是属地责任变兜底。根据相关法律，镇街被赋予诸多综合性管理职责，部门在安排工作时也往往强调属地责任。一旦出现问题，属地会承担更大责任。二是吹哨报到缺实效。“基层吹哨、部门报到”缺乏互评机制，存在吹哨不精准、应哨不及时等问题。三是镇街用权顾虑多。部门拥有行政资源的主导权，资金怎么分配、考核怎么打分主动权在部门，镇街处于被动地位，用权担忧多。

（二）松绑减负执行难点多

目标管理的运行模式下，“督检考”的事项减少、频次降低，但基层干部担心结果不好，希望通过过程留痕证明履职到位，以博取“同情”。一是底线工作留痕多。如安全生产方面，一旦发生事故，就要倒查履职过程。开州区地处山区、库区，地理环境特殊，加之群众防范意识不强，导致安全生产不可控因素多，基层干部不得不经常性打卡、拍照、做记录，作为履职情况凭证。二是网格走访任务重。如满月镇双坪村二网格有355户，1200人左右，但重点关注对象就有156人，且多为老年人、残疾人、严重精神障碍患者等，找不到人、打不通电话现象时有存在，有的需要跑两三趟甚至更多次才能找到人，平均走访时间需30分钟/人，网格员疲于奔波。三是总结报告扎堆写。在减负大背景下，日常的总结报告大量减少，但镇街为争取对应部门年底考核得分，仍会撰写相应工作总结呈报部门。基层某干部反映，去年12月份，其分管领域需形成相关业务的总结材料多达10个，平均每三天1个。这让干部花费大量时间和精力在材料上，以至于常常有一种在材料中“游泳”的感受。

（三）智慧赋能效果待提升

在推进数字重庆建设过程中，基层干部智治能力极大提升，数字重庆“四梁八柱”立起立稳，但数据流通受限、干部使用不熟、平台功能缺失等问题仍然存在。一是数据跑不通、用不上。智治平台数据多数为静态数据，依托AI大模型智能获取的数量不够多，基层人工更新任务繁重。部门下沉的基础数据多为历史数据，存在数据“打架”、逻辑错误现象，基层人员无法根据现实情况修改，导致数据使用效率较低。二是干部不善用、不娴熟。部分基层干部对数字环境、数字技术、数字运用的认知还有一定差距，数字素养、数字能力跟不上时代要求，存在对智治平台会与不会、用与不用、能与不能“两极分化”现象，学数、懂数、用数能力亟待提升。比如，调研发现，不少年龄较大的基层干部对数字技术的接受能力较弱，运用智治平台获取数据、处理业务、推进工作不够熟练。三是平台缺功能、跑不快。从系统功能看，存在时常卡顿反应慢、预警信息分拨靠人工、事件临期无提醒等问题，导致区镇两级中心工作人员工作量增大，使用不方便，体验感不好。从硬件设施上看，农村数字化设施不够完善，部分地区设施水平跟不上体系建设，存在上级有要求、下级难落实的问题。例如，某基层工作人员反映，在入户走访的时候，受信号等因素影响，有时系统会出现卡顿而无法上传位置信息和照片的情况，影响正常开展工作。

破解“小马拉大车”突出问题的对策建议

（一）注重上下联动，着力破解“权责地位不对等”难题

一是强化职责厘清。突出不同镇街特点和功能定位，综合考虑地理区位、资源禀赋、产业特色、文化传统等因素，动态优化完善镇街履职事项清单，进一步厘清镇街与部门单位之间的职能职责，强化清单执行“后半篇文章”跟踪问效，防止出现“明收暗不收、明放暗不放”现象。二是强化吹哨报到。探索建立“吹哨报到”互评机制，依托镇街履职清单，分类建立吹哨事项清单，逐项明确部门应哨时限，部门重点评价镇街是否按单吹，镇街重点评价部门应哨是否及时、人员力量是否到位、解决问题是否高效、群众是否满意等，一事一哨、一哨一评价，切实提高吹哨精准性、应哨及时性，确保吹得准、办得实。三是强化逆向考核。建立健全镇街对部门考核评价体系，科学设置考评内容，提高“下对上”评价占部门年度考核权重，切实增强镇街对部门的考核权、话语权。探索建立区级部门派驻人员每半年向派驻部门和派驻镇街双向考核制度，深化落实镇街“五项权力”，将派驻人员接受镇街指挥调度、认真履行工作职责等情况作为年度考核的重要依据，确保基层“喊得动人、推得动事”。

（二）注重规范推动，着力破解“松绑减负不到底”难题

一是适度留痕重实效。探索建立数字化工作管理系统，统一规范业务要求，注重工作过程管控信息化、数字化，减少人工操作和证明材料，着力纠治简单拍照、过度打卡等加重基层负担的行为。深入落实“三个区分开来”，优化完善容错纠错机制措施，把从严监督管理和鼓励担当作为统一起来，正确看待基层干部履职中的失误和错误，激励干部开拓进取、干事创业。二是网格事项重统筹。探索“划区域、定人头、包网格”走访模式，赋予镇街更大统筹调度权，通过优频次、优方式、优任务，科学合理整合走访力量，防止扎堆走访、重复走访。按照“条块结合、块统为主”的管理模式，健全上级部门下派网格任务机制，动态优化调整网格任务，不断提升网格服务精准性、针对性、实效性。三是总结报告重平时。充分利用大数据信息系统等现代化办公平台，动态收集归纳基层日常工作情况，尽量做到能不收的就不收、能少收的就少收、能用数据的就用数据说话、能交报表的就不写总结，推动部门更多从平时掌握情况来评价基层工作效果，改变简单通过看总结材料来评判工作质量好坏的一贯做法。制定工作总结报送年度计划，科学建立基层年度报告事项、定期报告事项、专项报告事项指导目录，严控目录外报告数量，减轻基层撰写总结材料负担。

（三）注重数字驱动，着力破解“智慧赋能不充分”难题

一是打通数据资源壁垒。优化基础数据库建设，加强数据核采、治理，迭代升级复盘分析、智能预案、智能分拨等AI能力组件，强化数据信息系统管理使用，定期对重复、错误、无效数据进行清理整合，提高数据使用价值。加强跨部门跨单位跨区域沟通协作，畅通市级、区县、镇街数据使用层级、权限，完善标准规范、安全监管等保障机制，推动公共数据、社会数据、企业数据等信息资源应有尽有、共用好用。二是加强数字技能培训。大力实施干部数字能力提升行动，通过“线上+线下”“理论+实践”等方式开展轮训，确保不同层级、不同行业、不同岗位的党员干部每年至少接受一次培训，适当增加市级调训频次，不断提高基层干部数字素养和实战实操能力。建立健全基层智治体系干部能力数字化评价机制，倒逼基层干部学平台、用平台。三是优化平台功能应用。实施城乡数字基础设施升级改造工程，全市统一部署规划，进一步加大数字基础设施建设的政策支持和资金投入力度，提升基层硬件设备数据处理能力，切实增强基层数字“硬实力”。健全事件分级处理机制，优化完善平台功能应用，扩大数字政务应用场景，整合同质化应用，剔除不必要功能，科学分配应用权限，切实增强基层数字“软实力”。

（作者均为中共重庆市委当代党员杂志社重庆市开州区满月镇甘泉村乡村振兴研究基地课题组成员）

编辑：黄丹