专题探讨｜全面推进韧性城市建设

【导读】

●韧性治理是推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要方式，也是有效防范化解城市公共安全风险的有效措施。

●新质生产力可以从系统集成和智能化水平、全周期应急管理、基层整体智治等方面增强超大城市系统韧性、功能韧性和社会韧性。

●超大城市公共安全治理多元性、综合性、跨国性、连锁性更加凸显，需要从推动市场化手段、联接多主体参与、加强安全文化培育等多方面着手，多元共建全面推进重庆市韧性安全城市建设。

习近平总书记在重庆考察时指出，重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子。探索超大城市现代化治理之路，需要处理好发展和安全的关系，一个重要方面就是全面推进韧性城市建设，有效提升防灾减灾救灾能力。

近年来，中共重庆市委党校（重庆行政学院）应急管理培训中心积极围绕中心、服务大局，积极吸收国内外经验围绕韧性治理进行系统性多层次研究，在研究韧性城市建设与发展方面取得了一些阶段性成果。中共重庆市委党校（重庆行政学院）应急管理培训中心专家们认为，建设韧性安全城市是一项复杂系统工程，既要尊重城市发展规律、把握超大城市发展特点，又要从管理、技术、制度等方面着手，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平，从而使超大城市现代化治理之路能走得又稳又好。中共重庆市委党校（重庆行政学院）应急管理培训中心围绕如何全面推进韧性城市建设进行探讨，以期为现代化新重庆建设贡献智慧和力量。

超大城市公共安全韧性治理优化路径

风险社会下，超大城市公共安全风险的新兴性、叠加性、裂变性、隐蔽性更加凸显，超大城市公共安全治理多元性、综合性、跨国性、连锁性更加明显。习近平总书记视察重庆时指出“全面推进韧性城市建设”。韧性治理是推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要方式，也是有效防范化解城市公共安全风险的有效措施。超大城市公共安全韧性治理优化路径如下。

（一）源头治理，提升城市基层基础韧性

一是提升基层基础准备韧性，加强城市型社区、企业型社区、园区型社区、校园型社区等基层单位的公共安全宣教培训、应急预案编制与演练，落实落细基层单位关于城市公共安全预防准备基础性工作。

二是提高基层基础建设韧性，完善城市生命线系统、“九小场所”等基础设施的建设标准、规范；实行闭环管控，对每次城市公共安全事故、风险隐患等事项进行调查根源、风险评估，实现新一轮公共安全预防准备的精准治理。

（二）风险治理，提升城市数字技术韧性

一是提高城市公共安全风险监测预警水平，以总体国家安全观为指导，完善城市工业企业风险、人员密集区域风险、公共设施风险、自然灾害风险等的智能监测预警系统，提高城市燃气管线、餐饮场所燃气、桥梁运行、供排水管网、地下市政设施等生命线系统风险智能监测预警水平，夯实城市生命线工程基层基础。

二是提升城市数据安全韧性技术。提升城市公共安全数据监测预警耦合技术、资源聚合技术、信息融合技术、处置统合技术，推动跨部门、跨层级城市公共安全数据的互联互通、信息共享和业务协同，最大化发挥城市公共安全数据的监测预警功能。

（三）系统治理，提升城市过程管控韧性

一是先期发展规划要有安全韧性，实现全流程管控。立足城市公共安全业务发展、工作实际情况，设计、优化完善城市国土空间总体规划、综合防灾减灾规划、城市安全生产规划、城市防震减灾规划、城市防洪规划、城市消防规划、城市道路交通安全规划等，并实现对这些规划、设计、建设、运行等各个环节的全流程安全管理。

二是城市公共安全治理技术措施要有安全韧性，实现全方位保障。推广具有安全韧性的技术措施，确保城市基础设施具备韧性、耐性、抗压性，使得城市公共安全在遭遇“黑天鹅”事件、“灰犀牛”事件时具备一定维持力、恢复力、转型力。可借鉴荷兰自动升降防洪堤坝的做法：受水动力驱动即可自动升降的防洪堤坝，既可以应对城市洪涝灾害，也可以为城市居民观赏，较好为实现城市公共安全的统筹发展和安全提供韧性技术支撑和技术保障。

（四）全面治理，提升城市主体治理韧性

一是细化城市公共安全志愿服务政策，为治理主体韧性提供支撑。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全新时代志愿服务体系的意见》提出“扶持发展各类应急志愿服务队伍，持续提升应急救援能力”。应据此细化完善城市公共安全志愿服务在党建引领、登记管理、应急值守、培训演练、安全保障、集结出动等方面的政策、规定，为实现城市公共安全治理主体的共建共治共享提供政策支持。

二是开展立体式全方面培训，为主体能力韧性提供保障。重点围绕公共安全韧性治理理念、操作技能等内容，加强政府职能部门、乡镇街道、社区居民、社会组织等各类主体培训，确保城市公共安全治理主体具有韧性意识和韧性服务技能。

新质生产力赋能超大城市韧性治理的价值与路径

超大城市因其高人口密度和复杂基础设施，面临着极端气候事件、自然灾害、技术脆弱、设施老化等一系列风险。全球气候变化带来的长期影响和气候模式变化，尤其是当局部出现超历史极值的极端气候事件时，传统的工具和方法通常是无效的。高度集成的技术系统成为超大城市运转的核心，这也使得超大城市在面对各类攻击和安全威胁时显得尤为脆弱。随着城市规模的不断扩大，对水、电、气等资源的需求不断增加，而超大城市大量基础设施已经使用多年，甚至超过了其设计寿命，面临老化和过载的问题。这些挑战的复杂性和相互关联性，要求城市治理者必须采取综合性、系统性和前瞻性的治理策略，才能有效提升城市的韧性和可持续发展能力。

（一）新质生产力赋能超大城市韧性治理的价值意蕴

一是提升超大城市系统集成和智能化水平强化系统韧性。新质生产力通过信息技术、物联网、大数据和人工智能等技术手段，实现城市各系统的全面集成和智能化管理，显著提升了城市整体的系统韧性。智能电网技术通过监测和分析用电数据，优化电力调度，提高电力系统的可靠性和稳定性。智能水管理系统通过实时监控城市的供水和排水系统，提高水资源的利用效率。

二是通过赋能全周期应急管理强化功能韧性。新质生产力通过智能应急管理系统和智能指挥系统，显著提升了城市在面对极端事件时的预警、指挥和响应能力。全周期应急管理包括事前赋能工程措施、事发赋能预警机制、事中提升极端事件响应能力和事后完善恢复重建。在灾害发生时，智能应急指挥系统可以通过大数据和人工智能技术，实时监控灾害的发展情况，优化应急资源的调度和配置，提高应急响应的实战能力。

三是通过赋能基层整体智治强化社会韧性。新质生产力赋能社区智能化建设和社会治理，显著提升了社区的自我管理能力和抗风险能力。智能社区管理平台可以通过物联网技术，对社区的水、电、气等资源进行实时监控和管理，提高资源利用效率。智能安防系统能够通过视频监控和智能门禁技术，提高社区的安全防范能力。

（二）新质生产力赋能超大城市韧性治理的发展路径

一是市级层面着眼技术前沿，大力推进新型基础设施建设。整合全市各类资源和系统，利用大数据和人工智能技术，健全统一的智能化综合管理平台，全力打造“城市大脑”，实现对交通、环境、能源等多领域的实时监控和协调管理。利用积累数据打造重庆特色大模型和行业特种大模型，为市级决策提供科学支持，提升城市资源配置的效率和管理水平。大力推进新型基础设施建设，采用先进的技术手段，如拖曳式瞬变电磁技术、无人机、三维激光扫描仪等，实现对地下结构、建筑物、桥梁等关键基础设施的高精度探测和监测，及时发现潜在的风险隐患，提升城市的防灾减灾能力。

二是产业层面瞄准技术路径，不断优化产业生态补链强链。通过加强产业创新和技术研发，推动韧性防灾减灾关键技术的研究与突破，提升产业的核心竞争力。构建应急管理产业体系，建立应急管理产业联盟，完善应急物资的储备和供应链，提升应急物资的保障能力。研发和生产高效、智能的应急装备，如智能消防设备、应急救援机器人等，提高应急救援的效率和安全性。

三是基础层面聚焦薄弱环节，全面提升基层社区应急能力。建立智能社区管理平台，利用物联网和大数据技术，实现对社区资源和居民需求的精准管理和服务。通过智能安防系统和智能应急系统，提升社区的应急响应能力。政府组织开展常态化的应急演练和培训，提高社区居民的防灾减灾意识和自救互救能力，增强社区的整体韧性。

四是政策层面关注制度协同，统筹增强制度保障与合力。制定和实施支持新质生产力发展的政策措施，提供财税、金融、土地等方面的支持。通过政策引导和激励，促进新质生产力的形成和发展。政府设立科技创新基金，鼓励企业和科研机构加大研发投入，推动科技创新和产业升级。完善相关法律法规和监管体系，为新质生产力的发展提供法律保障，确保创新发展符合规范，防范和化解科技创新过程中可能产生的风险。

以韧性治理保障高水平共建西部陆海新通道

西部陆海新通道作为共建“一带一路”国家和地区的重要组成部分，其安全和发展关系到国家整体战略的实施。面对频繁的自然灾害和复杂的安全形势，提升韧性治理能力、保障通道的高水平建设和运营，是一项艰巨而紧迫的任务。通过科学规划、综合治理、多元参与和科技赋能，我们可以有效提高区域的抗灾能力和恢复能力，以确保西部陆海新通道的安全、稳定和可持续发展，为共建“一带一路”提供坚实保障。从灾害视角看韧性治理架构，以全能力架构提升韧性治理能力，是要使一个系统在内外部的冲击和压力下仍然维持其基本结构和功能，并能在灾后迅速恢复和调整，实现可持续发展。因此，以韧性治理保障高水平共建西部陆海新通道，应具有科学辨识、全面感知和智能应对能力，以组织、管理、科技、资金和社会五个方面为主的全能力强化是韧性治理的支撑条件。

（一）增强组织韧性需完善多元主体协同治理整合机制

一是打通数据资源壁垒，利用国际平台共享信息，改变单一援助模式，提升合作项目的针对性和有效性。

二是完善灾害防治项目的监督评估机制，优化项目管理，确保透明度和执行效果，满足广大发展中国家的发展和民生需求，提高合作效益和项目持久性。

（二）增强管理韧性需贯穿自然灾害风险管理全周期

一是建立灾害全生命周期协调机制，强化灾前预防，完善风险预警系统、应急预案，加强公众防灾减灾意识和技能培训，确保应急响应机制高效运作，并在灾后迅速开展恢复重建和心理援助。

二是通过多种传播手段讲好防灾减灾故事，增强国际认同和支持，提升全球防灾减灾能力。

（三）增强科技韧性需协调基础研究及相关产业发展

一是协调基础研究、技术创新、装备研制、研发基地和产业发展，加强韧性理论研究，推动决策工具、智能制造、安全装备和物联网等产业的发展。

二是实现科技赋能与创新驱动，通过大数据、人工智能和物联网技术应用于灾害监测、预警和应急，提升应对效率和效果，提高灾害风险管理的决策效率和科学性。

（四）增强资金韧性需充分发挥保险等金融工具的作用

一是适当引入共建“一带一路”国家地区及通道相关省区市政府主导的灾害保险制度，完善自然灾害保险体系，规范市场，灵活调整监管政策，鼓励金融机构提供便利服务，帮助灾民减少损失。

二是针对缓解保险业压力，将保险市场与资本市场结合，推出巨灾期货和巨灾债券等产品。

三是鼓励参与国际灾害风险金融项目，弥补资金缺口，学习先进理念和手段，提升灾害风险应对能力。

（五）增强社会韧性需构建全面的减灾文化教育体系

一是完善防灾减灾共同体认同机制，加强多层次的防灾减灾意识建设，提高自救互救能力，通过社区、国家和区域层面的合作，建立责任分担、风险共担、利益共享的机制，确保防灾减灾工作扎实有效。

二是定期进行防灾演练和急救培训，利用媒体平台普及灾害知识，提升公众在实际的灾害应对能力和协作意识，建立社区互助网络，增强社区凝聚力和应急响应能力，保障西部陆海新通道的高质量发展。

多元共建推进韧性安全城市建设

习近平总书记在重庆考察时指出，重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子。作为超大城市，重庆集大城市、大农村、大库区、大山区于一体，跨江大桥多、高层建筑多，灾害发生频率高，城市运行风险种类多，风险防控难度大。全面推进韧性安全城市建设是新时代新征程全面建设现代化新重庆的必然选择。可以从推动市场化手段、联接多主体参与、加强安全文化培育等方面着手，多元共建全面推进我市韧性安全城市建设，提升城市安全治理的现代化水平。

（一）推动市场化手段、加速安全资源整合

一是全覆盖推行巨灾保险。通过经济补偿、风险评估、资源整合等机制，巨灾保险能够有效分散和管理灾害风险，支持灾后重建和防灾减灾工作。重庆市从2017年开始试点巨灾保险，建议进一步加快巨灾保险的普及和实施，尽快实现市区县全覆盖，并进一步探索延伸保障范围，如涵盖国省道营运期巨灾风险等。同时，积极借鉴并探索适合重庆的“指数保险”，当灾害严重程度预设阈值时，保险公司不需查勘定损即可赔付，支持灾害救助和重建。

二是加快推广消防保险。消防保险可提供第三者损害救助和企业生产恢复补助，通过市场化机制分摊各单位消防成本。同时，保险公司会评估投保单位消防安全水平，并与保险费率联动，起到第三方监督的作用。新修订的《重庆市消防条例》指出要鼓励、引导单位和个人投保火灾公众责任险等火灾保险，建议加快消防保险在园区、社区等地区的推广。

三是加强第三方维保。鼓励第三方维保机构投入智慧消防建设，完善对消防设施的智能化升级、监测和信息共享，使建筑管理单位、消防部门和第三方维保机构可以及时掌握消防设施的运转情况。

四是鼓励金融机构提供信贷服务。通过专项信贷缓解设施基建和运行维护的公共财政压力，支持韧性安全城市项目开展。此外，借助“增发特别国债”的契机，推动我市应急物资装备的优化升级。

五是鼓励安全应急产业发展。可借助重庆智能制造优势，布局培养安全应急产业。推动安全应急装备与技术、城市生命线产业落地重庆、服务重庆。

（二）联接多主体参与，共筑应急社会防线

一是提高基层应急管理能力。解决影响人民群众生产生活安全的“城市病”，深化新时代“枫桥经验”重庆实践，斩断“因素链”，打造“韧性安全社区”试点。

二是督促企业等组织积极履行社会责任。鼓励社会组织环保、社会救助等领域提供专业服务和援助。

三是鼓励市民积极参与社会治理。激励公众通过志愿服务，积极参与社会公益和社区建设，贡献个人力量。同时，鼓励家庭利用现代信息技术进行消防安全监控、预警和火灾扑救。完善社会应急力量救援协调系统，加强对属地信息员、安全网格员、应急物资和志愿者等社会力量的集中管理，构筑起坚实的应急社会防线。

（三）加强安全文化培育，锻造市民“心理韧性”

一是加强培育安全文化。推进安全宣传“五进”。线上与线下相结合，利用社交媒体、云课堂、网络直播等线上媒介强化科普宣传，进一步借助各类安全体验馆、教育基地等线下场所开展“场景式+情景式”安全教育。

二是加强心理健康服务。健全心理健康教育与危机干预机制，通过工作单位、医疗机构、校园、社区中心等不同维度提供心理咨询和情绪疏导渠道。建立志愿者项目、邻里互助小组等社区支持网络，鼓励居民互相支持。

三是加强对社会情绪的疏导。加强规范媒体报道，鼓励传播正能量与积极信息，引导市民合理表达情绪，避免负面和过度报道，避免焦虑和恐慌蔓延。

四是制定突发事件“心理支持”预案。帮助市民增强在面对自然灾害、公共卫生事件等危机冲击时的心理韧性。此外，应关注新就业形态劳动者的心理健康，如网络直播、网络电竞从业者，外卖骑手、网约车司机等群体。

（作者单位：中共重庆市委党校应急管理培训中心）

编辑：曾媛 陈诚 周彦余 周杨远思 赵诗雨