七一智库｜打造超大城市现代化治理示范区

【导读】

⚫︎打造超大城市现代化治理示范区是学习贯彻习近平总书记视察重庆重要讲话重要指示精神的重要实践和理论探索，是对标新时代新征程党的中心任务和党中央赋予的使命的重要战略和深化改革任务，具有重要的实践价值和理论意义。

⚫︎示范区要走在前列、引领示范，必须在数字重庆建设已经取得实践成果的基础上，抓紧时间深化理论发展、知识创新，以组织体系重塑提升实战能力，以体制机制创新推进综合治理，以整体智治建设韧性城市，以基层治理与服务变革提高城市综合实力，着力完善超大城市现代化治理的知识体系、能力体系和工作体制。

2024年5月24日举行的重庆市委六届五次全会强调，要深刻把握现代化新重庆建设的新目标体系，重点打造“六个区”。重点打造“六个区”，其中之一是“打造超大城市现代化治理示范区”。同时，全会提出“在积极探索超大城市现代化治理新路子上走在前列、引领示范”的重要任务。这就要求全市上下必须在实践成果的基础上，立足市情，发挥直辖市扁平化管理优势，深入探索实践路径，打造高质量发展、高品质生活、高效能治理的重庆样本，从而为其他超大城市治理树立新标杆、提供新借鉴，实现走在前列、引领示范这一重任。

打造超大城市现代化治理示范区的重要意义

打造超大城市现代化治理示范区是学习贯彻习近平总书记视察重庆重要讲话重要指示精神的重要实践和理论探索，是对标新时代新征程党的中心任务和党中央赋予的使命的重要战略和深化改革任务，具有重要的实践价值和理论意义。

（一）打造超大城市现代化治理示范区是中国式现代化的实践

党的二十大报告指出，要“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。超大城市现代化治理正是以突出城市引领性功能定位、打造区域协调发展新引擎的路径不断推进中国式现代化的生动实践。重庆市打造超大城市现代化治理示范区的实践，就是以奋进新征程、建功新时代的精神准确把握党中央确定的战略定位，以整体智治为切入点、以体制制度改革为核心点的行动选择。重庆市打造超大城市现代化治理示范区，是奋力打造新时代西部大开发重要战略支点、内陆开放综合枢纽，在发挥“三个作用”上展现更大作为，不断谱写中国式现代化重庆篇章的实践。重庆市在示范区建设中蕴含的融合度高、容量度大的超大城市治理体系必将创造出新的动能，并通过示范区建设全力为新质生产力的发展提供强有力的超大城市发展新引擎，不断塑造中国式现代化建设的新动能新优势。

（二）打造超大城市现代化治理示范区是扛起新使命、谱写新篇章的新典范

城市治理是一个系统工程，提高城市工作的系统性必须统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方力量。重庆市打造超大城市现代化治理示范区，是破解世界级难题的战略实践，是扛起新使命、谱写新篇章的新典范。在数字重庆建设已经取得巨大成就的基础上，重庆市有责任以整体智治体系为基础将城市治理体系现代化的新路子走在前列，以党建统领为框架为城市治理能力现代化的新路子作出引领示范，在示范区的打造中构建起人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，开发更多数字化应用场景，推动数字技术赋能城市治理，让城市运行更有序、治理更精细、服务更精准。

（三）打造超大城市现代化治理示范区是新时代文化建设的新标杆

习近平总书记指出：“以文化人、以文惠民、以文润城、以文兴业，展现城市文化特色和精神气质，是传承发展城市文化、培育滋养城市文明的目的所在。”重庆市打造超大城市现代化治理示范区，是依托以红岩精神为核心的城市精神，对新时代文化建设进行的有益探索；是勇于担当新时代文化建设使命，推进物质文明和精神文明相协调的现代化的必然选择；是不断厚植现代化的物质基础，不断夯实人民幸福生活的有力举措；是大力发展社会主义先进文化，加强理想信念教育，传承中华文明，为建设中华民族现代文明作出新贡献和引领示范的必然选择。用好丰富的红色文化资源、继承和挖掘深厚的中华优秀传统文化，是重庆市打造超大城市现代化治理示范区的有效举措。超大城市现代化治理示范区建设必将通过优化文化资源布局，为激发文化创新创造活力、创造出更多更好的社会主义现代化文明建设的新知识新理论、提升现代化市民文明素质、培育新型文化生态、打造具有国际影响力的文化品牌，提供源源不竭的动力。

打造超大城市现代化治理示范区的实践路径

示范区要走在前列、引领示范，必须在数字重庆建设已经取得实践成果的基础上，抓紧时间深化理论发展、知识创新，以组织体系重塑提升实战能力，以体制机制创新推进综合治理，以整体智治建设韧性城市，以基层治理与服务变革提高城市综合实力，着力完善超大城市现代化治理的知识体系、能力体系和工作体制。

（一）以三级治理中心实体化为路径，提升实战能力

市、区县、街镇三级数字化城市运行和治理中心是超大城市治理体制机制变革重塑的重要抓手和载体，是重庆打造超大城市现代化治理示范区的重点和特色。要以“141”整体智治体系（建立镇街基层治理指挥中心，构建党建统领、经济生态、平安法治、公共服务4个板块，实施“党建统领网格治理”行动）为基础，以加快推进三级治理中心实体化建设为切入点，通过功能定位、岗位职责和队伍建设，有效提升实战能力。

1.以组织化明确中心职能体系，提升管理力。在三级数字化城市运行和治理中心建设中，要把“建设”作为重中之重。在机构改革的过程中，要将三级数字化城市运行和治理中心实体化，并以系统完备为原则，明确各级中心的职能体系，建成市、区县、街镇上下贯通、执行有力的组织体系，提升三级数字化城市运行和治理中心的管理能力。职能体系是组织实现作用的基础性工作，决定了各级组织基本功能有效发挥的程度。因此，要以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”五大职能为根本，确定市级中心、区县中心、街镇中心的相应职能。要建立“统筹、执行、落实”三级职能体系，聚焦层级间的业务协同关系，开展核心业务梳理，实现“市级统筹业务、区县一二级业务、街镇具体事项”的业务链条体系化。在此基础上，要以智治体系为框架，以数字化“业务数据归集单”为方式，实现自下而上的数据归集，为“高效办成一件事”构建起职能体系健全、系统完备的数字化城市运行和治理中心组织体系。

2.以岗位化明晰中心职责体系，提升执行力。在市级中心统筹领导下，区县中心与街镇中心要建成系统完备的组织体系，关键是要构建起科学规范的中心岗位结构，特别是在街镇中心的建设中，科学设置“四板块”岗位体系，通过明确的岗位职责体系，将党建统领、经济生态、平安法治、公共服务的岗位模块建好。职责体系是岗位履职的根本准则和标准，要以“定量化、数据化、标准化”的岗位目标责任体系，促使区县街镇治理中心“四板块”岗位治理业务的内容定量化、过程数据化、评价标准化。要通过“三化”推进岗位任职者明晰工作任务、中心管理者明晰管理任务、协同者明晰配合事项，不断提升各级治理中心源头治理能力，建成基于岗位的感知预警、决策处置、监督评价、复盘改进闭环工作体系。要坚持大抓基层的鲜明导向，以党建工作为核心，以岗位职责体系的科学规范来强化街镇中心的组织设置与隶属关系，加快实现党建统领、设施运行、社会治理、应急动员、文明创建、生态景观、生产生活服务“七大板块”的全覆盖真落实。

3.以专业化建好人力资源队伍，提升战斗力。要加强岗位管理，强化人岗匹配，将治理中心的岗位职责定位及角色确定下来，并以此为工作依据来配置岗位任职者，构建起组织完备、机制规范、能力高效、手段先进的人力资源管理体系。机构编制部门要做好中心机构重组、岗位设计与设置的规划与领导工作，构建起科学规范的公共部门人力资源管理制度体系，按照三级中心的职能职责体系积极有效地开展职位分析、编制职位说明书等规范的人力资源管理业务工作，为中心干部开展工作提供业务说明，以科学的制度体系为依托，明确中心干部工作业务流程，加强培训指导。要以完备的基础力量为核心，建设好以党支部为实战单元的党员干部队伍，提升治理中心的战略决断能力与专业化领导水平。要以规范的基础工作为抓手，以履行职责为切入点，以治理工作事项为内容，聚焦主责主业，通过构建科学规范的人力资源管理业务流程，加强基层干部的专业化配置与管理。要以高效的基本能力为重点，健全治理目标管理责任制，激发和培养基层党员干部的工作能力，通过基于目标管理的岗位主体责任制建设，进一步完善主体责任评估考核机制，督促、激发与促进基层党员干部立足岗位谋创新、面对职责勇担当，不断提升专业能力。

（二）以大综合一体化治理机制为路径，实现综合治理

要深化市级统筹，健全城市运行和治理统筹机制，强化横向协同，突出纵向贯通，明晰市、区县、街镇治理事项清单，推动核心业务一体梳理、体征指标一体构建、事件办理一体流转，有效提升市、区县、镇街三级一体化治理水平，变革综合执法模式，建成大综合体系。

1.以整体化构建统筹机制，实现治理“条抓块统”。要明确牵头单位，抓好统揽全局的工作，协同相关市级职能部门作为成员单位积极履职，构建起大综合一体化治理的总体谋划、统筹协调、整体推进、督促落实的整体性框架，有效推动高质量建成大综合一体化治理体制。市委机构编制部门要主动做好牵头抓总的工作，从总体谋划上，对涉及大综合一体化的相关部门职责对标对表进行再梳理、再优化、再完善，科学制定整体工作推进方案，加强督促指导，确保总体谋划的高质高效推进。市级牵头部门要积极抓好统筹推进，根据实际工作需要综合设置与调整部门、基层镇街的职能机构，把握“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”原则，推进协同体系建设，确保职责分工明确、流程机制高效，并形成工作合力。区县要从督促落实的角度出发，对现实运行中产生的部门间、部门与镇街间的新矛盾、新问题主动地进行调查研究，按照“职责关联、有利工作”的原则，向市级牵头部门提交整改完善方案。

2.以一体化完善清单机制，推进一件事一次办。要全面梳理市、区县、街镇三级治理任务清单，以“条抓块统”的原则，重点构建镇街属地管理的治理事项，采取平衡计分卡绩效管理技术的模式，按照“四板块”设计“综合治理任务清单”，聚焦关键成功因素构建“关键治理指标清单”。要将“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”五个板块的治理任务按照属地管理的原则，建立“一件事”责任清单，解决基层治理事务互相交叉的难题，通过一张清单厘清主责事项和协同事项。要采取关键绩效指标体系的方式，以具体的指标体系完善治理事项要素，在治理事务清单的基础上，依据法律法规，全面梳理牵头部门、协同部门和镇街的责任，从关键绩效指标上实现责任分工清晰准确、责任链条相互衔接。以现代绩效管理技术优化清单机制的运行流程，将“一件事一次办”运行流程固化为问题线索归集、镇街处置、区县部门协同、市级部门评价反馈等环节，构建起发现、处置、办结、反馈的高效运行管理机制。要通过强化清单机制的刚性约束，使其成为三级治理中心履职、监管、问责的责任界定依据，形成市级统筹、区县执行、街镇落实的一体化履行职责模式，真正发挥三级治理中心及时发现问题、快速流转交办、高效协调联动的治理效能。

3.以职能化变革执法模式，建成综合治理格局。要按照机构改革的要求，扎实推进综合执法改革，进一步完善基层综合执法体制机制，以执法职能为核心、执法事项为重点、执法平台为载体、执法监管为任务，在城市基层运行和治理中推进严格规范公正文明执法。要以执法监管事项梳理来提升执法效能，通过完善三级行政执法事项目录清单，建设全市统一的执法监管数字应用平台，形成横向整体协同、纵向三级贯通的执法监督一体化机制。基层承担了大量的执法工作，要结合清单，合理界定区县部门与街镇执法权责边界，合理确定专业部门与乡镇政府行政执法权限边界，推动形成一体化的基层治理综合权责体系。要依据属地管理的原则，对街镇执法权责清单进行动态调整，建立街镇执法清单执行评估机制，根据现实发展情况动态充实完善街镇执法清单内容。要探索行政监管与行政执法业务协同场景化应用，开发数字化政府机关内部“只跑一次”应用平台，打通行业监管部门与执法部门之间的壁垒，形成一体化、规范化的执法案件交办体系。

（三）以数字化整体智治体系为路径，建设韧性城市

提高城市韧性、增强抗风险能力，正成为现代城市建设管理的重大课题。建设韧性城市要以数字化整体智治体系为路径，建好城市中枢大脑、建全应急管理机制、建强防灾减灾救灾综合能力，建成城市公共服务、公共安全、公共应用的一体化发展模式，提高城市运行和治理系统的韧性水平，让百姓更加安居乐业。

1.以智能化综合公共服务，建好城市中枢大脑。要聚焦城市公共服务领域，通过强化城市公共服务规划、公共服务生产、公共服务供给全链条协同建设，围绕“七大板块”中涉及的公共服务，从三个维度强化智能化中枢建设。要强化数据归集中枢，提升公共服务规划。建立韧性城市数据资源归集中枢系统，要以全量采集感知为基础，规范化、标准化综合运用智能要素和智能模块，实现数据归集中枢准确采集、汇聚，特别是要建好城市治理的基础数据库和公共服务“七大板块”主题数据库，并在此基础上建好韧性城市数据共享中枢系统，实现智能化公共服务规划与计划方案的准确制定。要强化算力汇聚中枢，提升公共服务生产。数字化公共服务生产的转型是一项复杂系统工程，承担不同版块公共服务生产的部门必须增强汇聚数据、数字化业务办理的算法能力体系，将韧性城市建设的数据资源、城市模型、大数据分析处理工具、智能算法的熟练掌握磨炼为基本能力，形成高效的公共服务生产力。要强化联动指挥中枢，提升公共服务供给。建设韧性城市中枢系统，要建成实现公共服务供给的纵向贯通、横向互联的一体化联动指挥中枢，及时掌控纵横重要动态和需求信息，形成基层公共服务供给的市、区县、街镇、村社的统一供给调配体系。

2.以智慧化整合公共安全，建好应急管理机制。要持续完善数字应急体系，增强公共安全治理预见性、高效性和协同性，建成城市公共安全全域联动的应急管理机制。要建好科技智慧化赋能公共安全事前预防系统，以各类数据库为基础，实现基于时间序列分析的突发事件生命周期和应急预警链条式闭环过程，实现源头防范、风险化解、应急准备和监测预警四个环节的智慧化。要以整体智治和三级中心为基础，强化数字化应急管理指挥系统平台建设，强化多部门、跨层级、跨区域、多策略的应急管理联动处置和协调配合，加快构建智慧化专业研判模型，及时将预警信息点对点推送给相关部门，通过模型智慧推演提供现场处置技术支撑和次生灾害研判信息。要通过城市公共安全治理中党的领导、政府主体、社会有序参与的系统化共同治理体系，通过各种智慧化平台、智慧化微信公众号、智慧化软件等智慧技术，实现人民群众、社会组织和市场主体在安全治理的网格载体中对公共安全事前、事中、事后全过程参与的畅通性和规范性，推动城市公共安全在“七大板块”实现全覆盖，确保城市各类风险可管可控。

3.以智控化集成公共应用，提升防灾救灾能力。要完善防灾任务清单、减灾救灾响应清单，通过智控化的感知防治、救援处置等公共应用体系的集成运行，持续同步推进防灾减灾救灾工作的数字化能力建设，确保“平、急、战”运行机制的有效性。要推进重大智能控制应用在防灾减灾救灾领域的集成落地，打通“防、减、救”三类应用贯通和接口集成、界面集成，推动灾害监测预警技术及服务不断提升，实现防灾减灾救灾能力一体化。要在区县范围内实现防灾智能控制的“灾害感知防治一张图”机制，在大数据统计分析和挖掘的基础上，各区县可以通过“一张图”将本区域的历史性、高频性、可能性的所有灾害发生点、隐患点、防范点、急难点等进行标注，并配之以各点的防范监控任务清单，设置智控化专业监测点。要在基层街镇全覆盖构建减灾智能控制的“灾害风险减灭一个码”机制，督促街镇以数字化应用平台加大对辖区全域道路、桥梁、防洪防涝系统等的隐患排查，提升自然灾害风险的监测预警能力，将基层灾害风险减灭的指挥通信、交通保障、处置措施等闭环业务统一到“一个码”。要在全市跨部门、跨区域、跨层级构建智能控制的“灾害救援处置一键通”机制，以市级数字应急体系的可视化应用为技术基座，构建全面贯通的灾害救援移动端应用，实现市级统筹、区县主动、部门出动、人员到位的协同应用体系，确保从市级层面到救援现场的指令一贯到底。

（四）以基层精细化治理、精准化服务为路径，提高综合实力

提高城市基层精细化治理、精准化服务是管理、服务向基层延伸，提升基层治理水平的实践路径，也是将城市文明建设融入基层治理与服务，推进以文化人、移风易俗的重要路径。

1.以党建统领基层精细化治理，提高治理能力。在基层治理各环节，要以精细化治理的思维织密党组织上下贯通、行动有力的领导机制，建成区县党委统筹领导、街镇党委统划实施、村（社区）党委（党支部）统管执行的党建统领体系。要进一步提升党建统领基层治理效能，以区县、街镇的基层机构改革为契机，通过“三定”方案深入强化各级党委（党组）领导基层治理职责体系的精细化厘定，以基层治理“141”整体智治体系为框架，健全建强基层党建核心业务纵向、横向全贯通的全方位治理结构，通过治理职责精细化厘定、治理任务精细化统管，打造区县、街镇、村（社区）治理事项的精细化数字链条，提高治理工作的针对性，不断提高党建统领基层治理效能。

2.以“四治”融合基层精准化服务，提高服务能力。要深化运用“城市大脑”为社会公共服务提供“数智”支撑，推动多领域、多行业的要素及其资源一体融入“公共服务网格”，推进靠前服务，实现党建统领的智治、法治、自治、德治“四治”融合的城市基层服务体系，推动全市基层治理力量整体投入公共服务。要以“141”整体智治体系为框架，以完善线上线下“双网格”联动机制为抓手，将基层治理的线下信息与在线数据进行整合，归集到街镇城市运行和治理中心数据库，提升街镇党委、政府在公共服务中决策和供给的精准化。要坚持和发展好新时代“枫桥经验”，以基层法治建设确保基层公共服务依法依规精准供给，推进基层服务主责主业的要素在重点关键事项的精准配置。要深入健全基层协商模式，有效构建起基层治理服务体系，探索社区党组织领导下的居委会、业委会和物业服务企业的议事协调机制，采取“党建+物业托管”“党建+居民共管”“党建+社区自管”等方式，系统性疏通横亘在基层治理主体与基层服务之间的堵点与卡点。要通过基层德治营造良好的治理氛围，通过村规民约、社区居民公约等，将基层服务的监督内容融入基层治理体系，精细化规范基层服务工作流程，不断化解基层服务中可能发生的矛盾和问题。

3.以文明建设持续推进移风易俗，提升文化软实力。要强化重庆历史文化保护和利用，深化重庆红色文化传承和发扬，从城市文化生产与供给两个方面，抓实以文化人，持续推进移风易俗。要强化“书香重庆”全民阅读等文化项目的公共文化有效供给，打造各类图书馆、博物馆、美术馆的一体化文化供给链，深化各级新时代文明实践中心等文化载体在文化生产和供给中的联合协同，以“全市统一规划、区县标准生产、街镇特色供给”的模式，让文明新风为超大城市现代化治理奠定文化底色。要大力开发智能化、数字化文化技术，积极探索集电子期刊、电子图书、听书资源为一体的数字阅读模式，形成以数字文化推进城市文明发展新路径。要以重庆市“山城”“江城”的独有特色来推进城市文明建设，以城市文化为抓手，构建起重庆市文明建设的系统观、文化观，探索以文化促文明的建设路径，优化全市全域文化布局，在城市更新中依据历史文脉和红色文化资源的分布，以打造区县特有文化圈、街镇独有文化点为基础，在全市打造城市文化大走廊，形成城市文明建设的“文化点—圈—廊”格局。要大力弘扬红岩精神，创新和拓展红色文化资源的学习、传播、开发与继承的形式，结合重庆城市精神，将重庆城市文化根植于全市人民心中。

（作者系西南大学国家治理学院教授、重庆市基层治理共同体研究中心执行主任 ）

编辑：汪佳