七一智库｜读懂2025年《政府工作报告》

【导读】

●2025年《政府工作报告》是一个紧抓高质量发展的报告，是一个全面深化改革的报告，是一个“民生为大”的报告。

●2025年《政府工作报告》全面回顾总结了2024年工作，明确了2025年经济社会发展总体要求、主要预期目标、宏观政策取向，科学部署了2025年政府重点工作任务，为新时代新征程推动高质量发展、全面建成社会主义现代化强国指明了方向、提供了遵循。

2025年3月20日，在位于江苏泗洪经济开发区的中国第一铅笔泗洪有限公司生产车间，工人在赶制出口订单。图：许昌亮/新华社

2025年3月5日，国务院总理李强向第十四届全国人民代表大会第三次会议作《政府工作报告》（以下简称《报告》）。《报告》遵循“总结过去、展望未来”的布局思路，全面回顾总结了2024年工作，明确了2025年经济社会发展总体要求、主要预期目标、宏观政策取向，科学部署了2025年政府重点工作任务，为新时代新征程推动高质量发展、全面建成社会主义现代化强国指明了方向、提供了遵循。《报告》主题鲜明、内涵丰富，求真务实、催人奋进，从经济增长到民生福祉，桩桩件件都关乎老百姓生活，充分反映了全国各族人民的共同愿望和根本利益，真正做到了“把发展落在实处、把温暖送在心间”。2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划编制的开局之年。我们要深刻把握《报告》的主要内容，客观认识并充分理解当前我国经济发展面临的形势任务，与政府规划同频共振，切实推动2025年各项工作落地见效。

2024年工作成就：攻坚克难稳大局，高质量发展迈出新步伐

2025年《报告》从“稳”和“进”两个方面回顾了2024年取得的成绩。过去一年，面对复杂严峻的国际形势和艰巨繁重的改革发展稳定任务，政府工作坚持以“稳中求进”为总基调，在多重目标中寻求动态平衡，有效实现了经济社会的稳健发展，高质量发展迈出坚实步伐。

（一）经济明显回升向好，主要指标符合预期

从《报告》中可以看出，过去一年经济明显回升向好。2024年第二、三季度我国经济运行受国内外多方面因素影响，面临较大下行压力。针对这种情况，政府坚决贯彻落实2024年9月26日中央政治局会议果断部署的一揽子增量政策，聚焦突出问题针对性施策，2024年第四季度经济增长速度明显回升。2024年，国内生产总值达到134.9万亿元、首次突破130万亿元，较上年增长5%。这个增速不仅高于全球3%左右的增长水平，高于新兴市场和发展中经济体的整体增速，也高于美国、德国、日本的增速，在世界前四大主要经济体中经济增速是最高的。我国对世界经济增长的贡献率仍保持在30%左右，是世界经济增长的重要引擎。同时，全国城镇新增就业1256万人，城镇调查失业率控制在5.1%，居民消费价格涨幅稳定在0.2%，粮食产量首次跃上1.4万亿斤新台阶、亩产提升10.1斤，单位国内生产总值能耗降幅超过3%，主要经济指标均符合预期，充分体现出宏观政策协同发力的有效性。

（二）科技创新动能增强，产业升级成效显著

在科技创新方面，《报告》提到“嫦娥六号”实现人类首次月球背面采样返回、“梦想”号大洋钻探船建成入列等重大成果。在产业升级方面，以航空航天、电子通信为代表的高技术产业快速增长，高端装备、人工智能等领域的创新能力进一步提升，2024年高技术制造业增加值增长8.9%，装备制造业增加值增长7.7%，分别比规模以上工业整体增速快3.1和1.9个百分点。这些成绩的取得，标志着中国正从“跟跑”向“并跑”“领跑”转变。更重要的是，以创新驱动破解“卡脖子”难题、以产业升级重塑竞争优势的发展模式，不仅为“十四五”规划收官提供了硬核支撑，还为我国应对百年未有之大变局夯实了科技自立自强的根基。

（三）民生保障扎实有力，社会事业全面进步

2024年政府出台实施了不少民生举措，社会保障体系更加完善，义务教育、基本养老、基本医疗、社会救助等保障力度不断加大。就业形势总体稳定，城镇新增就业超额完成目标任务，重点群体就业得到有效保障，创业带动就业效应持续显现，就业质量稳步提升。居民收入增长与经济增长基本同步，城乡居民收入差距进一步缩小，中等收入群体规模不断扩大。义务教育阶段家庭经济困难学生的生活补助标准得到进一步提高，实现了全国将近2000万学生受益。退休人员基本养老金提高3%，有1100多万困难群众收到一次性生活补助。加大以工代赈力度，脱贫人口务工规模超过3300万人。医疗卫生事业加快发展，基层医疗卫生服务能力显著提升，药品供应保障体系更加健全，人民群众健康水平持续提高。

2025年工作要求：统筹发展与安全，奋力实现“十四五”规划圆满收官

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划编制的开局之年。《报告》充分贯彻党中央决策部署、充分回应社会关切，对2025年经济社会发展诸多领域、各方面工作进行前瞻性规划，提出了经济社会发展总体要求、主要预期目标、宏观政策取向等，为我们做好今年各项工作指明了方向和路径。

（一）总体要求：稳中求进工作总基调，以新发展理念引领全局

在“十四五”规划收官与“十五五”规划谋篇布局的关键节点，《报告》对2025年政府工作作出了总体要求，这既是我国为应对复杂环境的战略部署，也是以新发展理念引领格局重构的系统布局，更是为实现中长期目标的主动作为。当前，地缘政治冲突加剧产业链波动，国内经济虽延续恢复态势，但仍面临有效需求不足、重点领域风险交织等挑战。在此背景下，《报告》提出，要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，按照中央经济工作会议部署，坚持稳中求进工作总基调。一方面，通过扩大内需、防范风险等举措稳住基本盘，旨在着力解决发展不平衡不充分问题，夯实经济回升基础，对冲外部冲击、修复市场信心；另一方面，聚焦科技创新与产业创新融合、建设现代化产业体系，推动新旧动能转换，破解核心技术“卡脖子”难题，为高质量发展注入持久动力。这一部署既立足当下稳增长，又着眼长远育动能——通过深化改革扩大开放优化制度环境，防范化解重点领域风险，既确保“十四五”高质量收官，又为“十五五”培育新质生产力、实现更高水平供需动态平衡奠定基础，彰显了中国经济在守正创新中突破围堵、在主动求变中开拓新局的战略定力。

（二）主要预期目标：经济增长、就业保障、风险防控协同推进

《报告》在综合考虑国内与国际、当前和长远、需要和可能的基础上，本着尊重经济规律和实事求是的原则，提出今年经济社会发展主要预期目标。从目标设定来看，“国内生产总值增长5%左右”既体现了“稳中求进”的工作总基调，又兼顾了现实挑战与增长潜力。一方面，当前，外需疲软、房地产深度调整、地方债务风险化解等因素制约增长空间，“国内生产总值增长5%左右”的目标高于多数发达经济体，需要通过扩大有效投资、激发消费潜能、稳住外贸基本盘等政策协同发力；另一方面，中国仍拥有超大规模市场、全产业链优势和持续深化的改革开放红利，“国内生产总值增长5%左右”的目标为就业、民生改善和风险防控提供必要支撑，避免经济失速。其他目标则凸显多维度平衡。“城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上”，直面青年群体“就业难”与制造业“招工难”并存的结构性矛盾，有针对性地强化职业技能培训、新业态就业扶持与重点行业稳岗政策。今年的《报告》把居民消费价格涨幅预期目标调整为2%左右，跟往年有所不同，这是一个更为积极、政策导向更加鲜明的信号。在当前我国物价下行压力大于上涨压力的背景下，向全社会和市场强化价格指标的导向作用，努力通过各种政策推动物价温和回升，既可以保障老百姓基本民生不受影响，又能够提振市场预期、促进企业增加投资，使得老百姓有更多就业增收机会，有利于改善整个国民经济循环。“粮食产量1.4万亿斤左右”与“单位国内生产总值能耗降低3%左右”的“双底线”，则强调在稳增长中绝不牺牲粮食安全与生态安全，通过农业基础设施升级、绿色技术应用等提升发展质量。从这些目标可以看出，政府更关注的是经济增长的质量而非单纯的速度，高质量发展将继续成为2025年经济政策的核心。

（三）宏观政策取向：宏观政策精准发力，结构性改革持续深化

《报告》提出“实施更加积极有为的宏观政策”，这是2024年9月26日中央政治局会议调控思路的延续。从取向来看，《报告》将连续使用了14年的“稳健的货币政策”调整为“适度宽松的货币政策”。这一项宏观政策的调整，将有利于保持市场流动性宽裕，为民营和小微企业做强做优做大提供有力的金融支持。此外，在国际国内环境发生重大变化的背景下，这个调整也鲜明地表达了国家对于应对当前经济下行风险的政策态度，能更好地提振市场信心。从力度来看，今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。另外，今年拟发行超长期特别国债达到1.3万亿元，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，都创历史新高。货币政策将更好发挥总量和结构双重功能，适时降准降息，加大对实体经济的支持力度，降低社会综合融资成本。综合起来看，聚焦突出问题，整合政策资源集中发力，打出“组合拳”，进一步强化了宏观政策取向的一致性。通过财政扩张稳住市场主体预期，以货币宽松降低融资成本激活微观活力，同时依托“政策协同性评估”机制破解部门分割，确保短期稳增长与中长期结构优化同频共振，能够为高质量完成“十四五”规划目标任务，实现“十五五”良好开局打牢基础。

2025年政府任务：聚焦重点工作，开创现代化建设新局面

《报告》突出体现了全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央决策部署，聚焦高质量、抓改革、惠民生进行了重点工作部署，涵盖了经济、社会、民生、改革、开放等各个领域。可以说，今年的《报告》是一个紧抓高质量发展的报告，是一个全面深化改革的报告，是一个“民生为大”的报告。

2025年3月21日拍摄的天津博迈科海洋工程股份有限公司厂区一景。图：赵子硕/新华社

（一）紧抓高质量发展首要任务

《报告》强调，完成好今年目标任务，必须深入贯彻习近平经济思想，紧抓高质量发展这个首要任务，坚持以质取胜和发挥规模效应相统一，实现质的有效提升和量的合理增长。《报告》从各个方面提出2025年年度工作安排和重点任务，切实把推动高质量发展的要求贯彻到经济社会发展的全过程各领域。

在扩大国内需求方面，《报告》把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为十大重点工作的第一条。全方位扩大国内需求就是要求综合施策，把各方面的内需潜力都激发出来，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。《报告》把提振消费放在更加突出的位置，在消费品“以旧换新”政策加力扩围基础上，从促进增收减负提升消费能力、增加优质供给创造有效需求、改善消费环境提升消费意愿三个方面共同发力。在提振消费的同时，《报告》对投资也作了针对性部署，要拓展资金来源和加大资金规模并举，优化地方政府专项债券管理机制，注重以政府性投资带动民间投资等。这一系列举措不仅是应对当前经济压力的关键举措，更是中国迈向高质量发展、实现共同富裕的必由之路。

在激发数字经济创新活力方面，《报告》将“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”作为十大重点工作之一，包括培育壮大新兴产业、未来产业，推动传统产业改造提升，激发数字经济创新活力三部分，提出建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业，支持独角兽企业、瞪羚企业发展，加快制造业数字化转型，培育一批既懂行业又懂数字化的服务商，加大对中小企业数字化转型的支持，持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来。传统产业数字化转型是推动经济高质量发展的重要路径。可以看出，《报告》提出的一系列具体举措，旨在更好推进现代化产业的高质量发展。

在扩大高水平对外开放方面，对外开放是中国发展的关键一招。《报告》提出不少新的推进高水平对外开放举措，强调无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展。《报告》提出要高质量办好进博会、广交会、服贸会、数贸会、消博会等重大展会，推动高质量共建“一带一路”走深走实；强调要促进跨境电商发展，支持内外贸一体化发展，大力鼓励外商投资，加强外资企业服务保障，提升通关便利化水平。这一系列高水平对外开放举措将为境外企业和外国投资者在中国发展提供更多更好的机会。

（二）聚焦进一步全面深化改革纵深突破

《报告》特别注重进一步全面深化改革，紧紧围绕贯彻落实党的二十届三中全会改革部署，对改革工作进行了总结和安排。除了具体部署推动有效激发各类经营主体活力、纵深推进全国统一大市场建设、深化财税金融体制改革等标志性改革举措加快落地外，在教育科技、“三农”工作、生态环保、社会事业等方面也提出了改革任务要求。“改革”一词在《报告》全文总共出现了40多次，是特别重要的关键词。

在激发各类经营主体活力方面，《报告》突出强调了三个方面重点工作，即抓环境、减负担、优服务。《报告》强调要引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设；开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封；加力推进清理拖欠企业账款工作，强化源头治理和失信惩戒，落实解决拖欠企业账款问题长效机制等，通过这些举措进一步营造公平竞争的市场环境，解决企业融资难融资贵问题，真正让企业轻装上阵。

在财税体制改革方面，从《报告》中可以看出，今年政府将开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。《报告》提出今年将加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，进而增加地方自主财力。这一项重要改革影响面很大，好处是明显的，不仅有利于减轻生产企业的资金压力，减少纳税人的负担，还有利于引导地方改善消费环境，积极拉动本地消费。

在教育改革方面，《报告》提出加强义务教育学校标准化建设，推动义务教育优质均衡发展，扩大高中阶段教育学位供给，提升县域高中质量，逐步推行免费学前教育。这是推进学前教育普及普惠发展的重要改革举措，不仅有助于降低家庭的保育教育成本，而且有利于促进人口长期均衡发展。《报告》还强调分类推进高校改革，扎实推进优质本科扩容，加快“双一流”建设，完善学科设置调整机制和人才培养模式。这一改革举措通过集中资源支持基础学科、前沿科技和关键领域学科发展，不仅能够提升高校科研创新能力，助力攻克“卡脖子”技术难题，还能优化学科布局，促进新兴交叉学科与传统学科融合，形成适应产业变革的人才培养体系。

（三）聚焦民生福祉和社会治理创新

《报告》特别注重体现“民生为大”，不仅在政策取向部分提出要强化宏观政策民生导向，在重点任务部分也提出了一系列实实在在的“惠民生”举措。这些举措，内容十分丰富，紧贴人民群众切身利益的民生问题，充分体现了政府工作始终坚持以人民为中心，及时有效回应群众需求和关切，用心用情办好民生实事，不断提高人民生活水平，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

在促进就业方面，《报告》提出要完善就业优先政策，加大各类资金资源统筹支持力度，促进充分就业、提高就业质量。针对社会上反映突出的结构性就业矛盾，也就是一方面有人找不到工作，另一方面有一些岗位招不到合适的人，《报告》提出开展大规模职业技能提升培训行动，增加制造业、服务业紧缺技能人才供给。比如，针对家政服务、养老护理等服务人员比较缺乏，大数据、人工智能相关的操作人员，以及新能源汽车相关设备维护人员等也比较缺乏的情况，开展相应职业技能培训，解决结构性就业矛盾。

在医疗卫生服务方面，《报告》明确提出强化基本医疗卫生服务，并强调了实施健康优先发展战略的重要性。2025年居民医保人均财政补助标准将从670元提高到700元，这将大大有效减轻人民群众的看病就医负担。同时，《报告》强调深化以公益性为导向的公立医院改革，这将有利于切实提高公立医院的服务质量和效率，让人民群众看病就医更安心、更便利。

在社会保障方面，《报告》提出了一系列增加财政补助的措施，如“城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金”。从中可以看出，比起往年，今年社会保障方面财政投入力度是前所未有的，群众的受益面将会很大。

《报告》对社会上关心的“一老一小”问题，也提出了一系列支持措施。比如，针对老年人不同的服务需求，提出推进社区支持的居家养老，强化失能老年人照护，加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，并且对加强老年医学专业队伍建设、完善无障碍适老化配套设施等提出了工作要求。《报告》还提出制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给。这一系列民生举措，能够真正帮助家庭减轻生育养育教育负担，进而切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

〔作者分别系中共中央党校（国家行政学院）党建部博士，中共中央党校（国家行政学院）科研部副主任、教授〕

编辑：汪佳