七一智库｜促进高技能人才向发展新质生产力集聚

【导读】

●纵观工业强国发展史，从“工业互联网”的提出到“工业4.0”战略的推进，高技能人才都发挥了重要作用。近年来，我国高技能人才队伍建设取得了显著成效，为支撑制造业转型升级、推动经济高质量发展提供了重要保障。

●当前，我们要积极应对新质生产力发展带来的高技能人才需求变化，坚持市场调节和政府促进相结合，从提升高技能人才技能水平入手，统筹发挥政府、市场、高技能人才的重要作用。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，并要求“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”。高技能人才作为先进生产要素之一，在联接技术创新与生产实践中发挥着基础性作用，对推动新质生产力发展至关重要。

2003年12月召开的第一次全国人才工作会议，首次提出“高技能人才”这一概念；2007年印发的《高技能人才培养体系建设“十一五”规划纲要（2006年—2010年）》，首次对高技能人才作出明确定义；2011年，中共中央组织部、人力资源和社会保障部印发的《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》进一步指出，高技能人才是指具有高超技艺和精湛技能，能够进行创造性劳动，并对社会作出贡献的人，主要包括技能劳动者中取得高级技工、技师和高级技师职业资格的人员。近年来，随着我国人才评价制度改革的不断推进，高技能人才评价方式日趋多元，我国形成了以职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核为主要内容的高技能人才评价体系。有鉴于此，高技能人才的概念界定应从“以‘职业资格’为标准”调整为“以‘职业资格及相应水平’为标准”。换而言之，高技能人才是在生产、运输和服务等领域岗位一线，熟练掌握专门知识和技术，具备精湛的操作技能，并在工作实践中能够解决关键技术的操作性难题的人员。

新征程上，我们必须加快构建同新质生产力发展相适应的高技能人才发展机制，进一步拓展促进高技能人才向发展新质生产力集聚的现实路径，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力人才保障和技能支撑。

我国高技能人才队伍建设取得的新成效

从“十一五”规划提出“实施高技能人才培养工程”，到《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》提出“以实施国家高技能人才振兴计划为龙头”，到《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》提出“建设规模宏大的高素质人才队伍”，再到“十四五”规划提出“加强创新型、应用型、技能型人才培养，实施知识更新工程、技能提升行动，壮大高水平工程师和高技能人才队伍”，这些无不彰显出我们党和政府对高技能人才队伍建设的高度重视。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局出发，瞄准高技能人才队伍建设当前及长期存在的短板和弱项，从制度建设、政策供给、重点攻坚等方面持续发力，逐步构建起涵盖高技能人才培养、使用、评价和激励的政策制度体系，有效推动了高技能人才规模的扩大和培养质量的提升。纵观工业强国发展史，从“工业互联网”的提出到“工业4.0”战略的推进，高技能人才都发挥了重要作用。近年来，我国高技能人才队伍建设取得了显著成效，为支撑制造业转型升级、推动经济高质量发展提供了重要保障。

（一）高技能人才成长平台建设取得初步成果

近年来，随着终身职业技能培训制度的不断健全、中国特色企业新型学徒制的全面推行以及职业技能提升行动的实施，我国职业技能培训机构的数量日益增多，其技能培养能力不断增强。据统计，2023年，我国全年开展补贴性职业技能培训达1822万人次；截至2023年底，我国有就业训练中心500所、民办培训机构31226所。同时，随着国家级高技能人才培训基地和技能大师工作室、企业劳模创新工作室、技能人才创新工作室的设立，我国汇聚不同工种技能人才开展集体创新的能力不断增强。

（二）高技能人才评价改革实现多点突破

基于原有的“五级”技能等级，我国建立并推行“新八级工”制度，打破了高技能人才纵向职业生涯“天花板”。同时，通过实施《人力资源社会保障部关于进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通的实施意见》，我国实现了高技能人才与专业技术人才职业发展的横向衔接；通过健全以职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核为主要内容的技能人才评价机制，我国夯实了高技能人才评价的基础。截至2023年底，我国共有2606个职业资格鉴定机构、36914个职业技能等级认定机构面向全社会提供技能人才评价服务。相较2022年底，我国职业技能等级认定机构数量增加6599个。

（三）高技能人才的薪资待遇和社会地位不断提升

近年来，提高技能人才薪资待遇的呼声较高。第九次全国职工队伍状况调查结果显示，78.3%的职工最希望工作单位工会开展或加强的职工服务工作是提高工资收入，位居各选项之首。为此，我国制定实施《新时期产业工人队伍建设改革方案》《关于提高技术工人待遇的意见》等，大力推行特级技师聘任制度、企业首席技师制度、高技能人才带头人制度，有效推动了高技能人才薪资待遇和社会地位的提升。

发展新质生产力对高技能人才提出的新要求

新质生产力代表产业变革的新趋势、生产力发展的新方向，成为推动我国经济社会发展的核心动力。而技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级成为驱动新质生产力的三大要素。当前，在发展新质生产力背景下，我国对高技能人才的需求呈现扩容与提质并存的特征。因此，发展新质生产力对高技能人才提出了新要求。

（一）推动技术革命性突破对高技能人才增量扩容提出新要求

技术革命性突破是发展新质生产力的原动力。从农业经济、工业经济到数字经济，每一次重大的技术创新都带来了生产力和生产关系的变革。从全球劳动力市场看，技术革命性突破成为岗位变动的最大影响因素，其中，技术的应用推广和数字化智能化的发展将重塑劳动力市场。近年来，我国科技创新赋能“三新”经济（以新产业、新业态、新商业模式为核心内容的经济活动的集合）蓬勃发展，奠定了我国因地制宜发展新质生产力的重要基础。据统计，2023年，我国“三新”经济增加值为223528亿元，比2022年增长6.4%，比同期国内生产总值现价增速高1.8个百分点。与此同时，“三新”经济的发展使劳动者的职业结构在细化与新生中重构。据统计，2019年以来，人社部先后公布6批共93个新职业，其中大部分为技能类新职业，这些职业对相应高技能人才的需求旺盛。综上所述，推动技术革命性突破，要求我们进一步对高技能人才进行增量扩容。

（二）推动生产要素创新性配置对高技能人才技能升级提出新要求

生产要素创新性配置是形成新质生产力的催化剂。在数字经济时代，传统生产要素面临增长的极限，而新质态生产要素则突破了这种极限，它通过推动技术创新，贯穿从原理到原型、从原型到产品、从产品到规模市场的全过程，实现了全要素生产率的提升。从生产要素配置看，高技能人才凭借专业的知识和技术、精湛的操作技能，可将先进科学技术和各类高端设备等科技创新成果有效地运用于实践、转化为现实生产力，从而彰显其作为先进生产要素的价值。基于这种生产链与创新链的融合发展，高技能人才日渐深入地参与到科技创新的过程中。同时，传统的技能人才可能会进入非规则性智能劳动领域。因此，高技能人才不仅要掌握专业的知识和技术、精湛的操作技能，还要具备一定的创新能力，即通过将生产一线的实践经验转化为实体产品或服务于实际应用，优化现有的关键工艺，推动产品迭代和服务升级。

（三）推动产业深度转型升级对高技能人才技能转型提出新要求

推动产业深度转型升级是发展新质生产力的必然要求。近年来，我国产业加速向技术密集型产业转变，并加速向数字化、智能化、高端化、绿色化转型，制造业也从传统加工制造拓展至高精尖技术创新、精密仪器制造、一体化软件服务和解决方案等高附加值领域。随着产业深度转型升级，我国正向全球价值链中高端迈进。此外，我国战略性新兴产业蓬勃发展，其增加值占国内生产总值的比重从2014年的7.6%上升至2023年的13%以上。产业的深度转型升级对知识、技术、智力提出了更高要求，需要一大批能够与科技发展相适应、熟练掌握新质生产资料、承担打通技术突破和创造发明“最后一公里”重要任务的高技能人才予以支撑。同时，传统产业生产方式、产品模式等的加速变革，对高技能人才的质量、技能素质、创新能力、岗位适应能力等提出了更高的要求。因此，高技能人才不仅要具备专业的知识和技能，还要具备应对复杂工作情境和解决各种突发问题的通用能力。

推动高技能人才适应新质生产力发展所面临的新挑战

当前，从我国高技能人才的现有规模、结构和素质来看，高技能人才供给明显滞后于新质生产力发展需求，我国面临高技能人才供给短缺和失配并存的困境。

一是高技能人才供给与新质生产力发展需求之间存在“硬缺口”。近年来，职业院校和技工院校已成为我国高技能人才的重要“蓄水池”。截至2023年底，我国共有2468所技工院校，2023年技工院校应届毕业生为121.7万人，较2022年增加13万人；2023年，中等职业教育学校（不含上述技工学校）共有7085所，职业本科招生8.99万人，比2022年增长17.82%，高职（专科）招生555.07万人，比2022年增长2.99%。由此可见，随着我国技能人才潜在供给数量的不断增加，高技能人才数量呈现增长态势。但是，我们要清醒认识到，与新质生产力发展需求相比，高技能人才供给仍存在较大的缺口。据测算，我国高技能人才数量仅占就业人口总量的7%，这一比例低于发达国家水平。同时，受高技能人才培养滞后性等因素影响，我国高技能人才供需矛盾依然突出，一些岗位的高技能人才求人倍率甚至达到2.5以上。比如，广东高技能人才求人倍率长期高于2，存在较大供需缺口。

二是我国现有高技能人才结构存在“瓶颈”问题。从供需适配情况看，我国现有高技能人才的结构与质量同新质生产力发展需求存在明显的错配现象。从层级结构看，在每年新增取得职业资格证书或职业技能等级证书的人次中，取得技师以上证书人次占比约为3%，比例偏低。从职业（工种）结构看，传统制造业中车、钳、电、焊等加工行业的高技能人才偏多，而新兴产业和未来产业所需的生成式人工智能系统应用员、智能网联汽车测试员等新兴职业中的高技能人才偏少。从行业分布看，相比传统制造业，新兴制造业中的高技能人才短缺问题更为严重。从技能结构看，具备单一技能的人才偏多，而适应新质生产力发展需求，具备复合型技能的人才偏少。

产生上述问题的原因主要有两个方面。一是当前高技能人才供给侧的变革与新质生产力发展需求侧的变革不相适应。从当前就业市场供需关系看，高技能人才供给短缺和失配，本质上是人才教育培训与就业市场的衔接融合不够，尤其是新兴产业发展引发的对新型高技能人才市场需求的井喷式增长，使得高技能人才的供给在短期内难以满足现实需求。二是高技能人才的培养是一个长期的渐进式过程。从现实情况看，职业院校和技工院校培养的毕业生要成长为高技能人才，需要经过长时间的技能养成。一般而言，晋升的技能等级越高，所需要的技能养成时间也越长。

高技能人才赋能新质生产力发展的新路径

当前，我们要积极应对新质生产力发展带来的高技能人才需求变化，坚持市场调节和政府促进相结合，从提升高技能人才技能水平入手，统筹发挥政府、市场、高技能人才的重要作用。从教育、科技、人才工作一体推进来看，进一步促进高技能人才向发展新质生产力集聚，我们应着重在以下几个方面发力。

一是加强国家资历框架的顶层设计，实现职业教育标准与技能人才认证标准的有效贯通。发达国家的经验表明，国家资历框架的理念已成为多数国家建立技能人才评价制度的基础，且普遍基于此实现了职业资格证书与学历证书的贯通衔接。因此，我们要积极借鉴国家资历框架建设的国际通行做法，推动职业教育认证标准、技能人才职业资格评价和技能等级认定标准及后续教育培训标准等关键环节一体设计，构建涵盖通用能力标准、等级层次标准在内的多层次标准体系。

二是加大对技能类新职业的开发力度，实现技能类职业与职业教育专业的“无缝对接”。在2019年以来公布的93个新职业中，大部分为技能类新职业，这进一步拓宽了职业院校毕业生的就业领域。但从现实情况看，我国职业教育专业与技能类职业适应度不高的问题依然突出。我们要进一步加强对技能类新职业的分析和研判，建立面向新质生产力发展的技能类新职业的跟踪和开发机制，以此推动职业教育专业结构优化、专业体系完善、调整机制健全。

三是重视“学分银行”建设，实现学历资历与职业资历的“等值互认”。从典型国家的经验看，“学分银行”已成为推动职业资格证书、职业技能等级证书与学历证书对接的有效工具。当前，我国终身职业技能培训制度正加速推进，然而，相关基础能力建设滞后制约着我国职业技能培训的效果。因此，要积极借鉴国际通行做法，按照等值性原则，坚持模块化、单元化和学分化导向，研究制定高技能人才职业资格、技能等级认定中的“学分”设置办法，推动职业资历与学历资历有效衔接。

四是完善技能形成体系，实现高技能人才培养与专业技术人才职业发展的有序衔接。参照国家职业技能标准进行推算，一名职业院校毕业生要成长为高级工，需要10年以上的本职业或相关职业的工作经历；高级工成长为技师、技师成长为高级技师，皆需要4年以上本职业的工作经历。因此，要遵循技能人才的培养规律，采取技能人才梯次式培养模式；发挥高技能人才领军人物的“传帮带”作用，提升高技能人才培养能力。

五是发挥企业等多元主体的作用，实现市场调节与政府促进的更好结合。我国要重视发挥企业等各方主体的作用，探索建立政府、企业、行业协会和职业院校等共同参与高技能人才开发的机制；激发企业在高技能人才培养中的主动性和积极性，重视发挥央企和有实力的地方国企的龙头作用；支持企业创建产业学院、技能大师工作室、实验室、创新基地、实践基地，集合多种技能人才的优势力量开展联合攻关。

六是重视生产要素创新性配置，实现高技能人才与其他战略人才力量配置效率的大幅提升。发展新质生产力，需要以战略科学家、青年科技人才、卓越工程师、大国工匠等战略人才为主的多层次人才体系予以支持。要深入研究新质生产力发展引致的各类战略人才力量需求的变化，提升高技能人才与战略科学家、青年科技人才、卓越工程师等战略人才之间的配置效率。

七是营造教育、科技、人才工作一体推进的良好生态，实现教育链、创新链、生产链、人才链的深度融合。高技能人才作为重要的战略人才力量，其发展要在教育、科技、人才工作的一体推进中得以实现。要遵循教育、科技、人才事业发展规律，统筹推动职业资格证书制度、职业技能等级认定制度、职称制度的改革创新，搭建高技能人才职业发展的“立交桥”；深化产教融合、校企合作的技能人才培养体制机制改革、模式变革和管理创新。

八是弘扬工匠精神，实现高技能人才培养与工匠精神培育的有机统一。习近平总书记强调，“我们要实实在在地把职业教育搞好，要树立工匠精神，把第一线的大国工匠一批一批培养出来”。由此可见，工匠精神培育已成为推动高技能人才高质量发展的重要导向和坚实保障。我们要在全社会营造尊重劳动、崇尚技能、鼓励创造的氛围，同时重构技能人才培养目标体系，创新产教融合培养模式，推动“工匠精神”融入人才教育教学全过程，从而培养更多高技能人才。

（作者系中国人事科学研究院研究员）

编辑：汪佳