七一智库｜如何做好可持续城市更新？

【导读】

●城市更新是城市工作的重要组成部分。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。

●实施城市更新行动是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措，对于落实国家战略、驱动高质量发展，改善民生、夯实公平基石，加速产业升级、推动经济转型，创新基层治理、推进共建共治共享，践行绿色发展、探索永续路径具有重要意义。

城市更新是城市工作的重要组成部分。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），为新时代开创城市更新新局面指明了方向。当前，城市更新正稳步迈入可持续发展的新阶段，如何做好可持续城市更新，是各级政府的必答题。

实施可持续城市更新的重大意义

实施城市更新行动是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措，对于落实国家战略、驱动高质量发展，改善民生、夯实公平基石，加速产业升级、推动经济转型，创新基层治理、推进共建共治共享，践行绿色发展、探索永续路径具有重要意义。

（一）是落实国家战略、驱动高质量发展的重要举措

城市更新是城镇化发展的必然过程。《意见》指出，要“建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市”。截至2024年底，我国常住人口城镇化率达67%。传统粗放式开发难以为继，城市发展已从“增量扩张”转向“存量提质”，亟须转变发展方式、破解“城市病”，通过优化空间布局、完善功能配套以及系统性重构公共服务和产业载体，实现内涵式发展，推动城市从单一功能向复合生态升级。因此，实施可持续城市更新是落实国家战略、驱动高质量发展的重要举措。

（二）是改善民生、夯实公平基石的关键支撑

城市更新的核心价值在于回应人民群众对美好生活的向往。当前，全国老旧小区改造已惠及数亿居民，通过加装电梯、增设养老托育设施等微更新手段，切实解决了居民生活中的急难愁盼问题，让城市发展成果更公平地惠及不同群体。同时，保障性租赁住房精准覆盖新市民、青年群体，有效缓解了大城市住房矛盾，推动公共服务均等化。这种以民生需求为导向的更新模式，不仅改善了城市的物质环境，更促进了社会公平，为城市治理注入了温度。因此，实施可持续城市更新是改善民生、夯实公平基石的关键支撑。

（三）是加速产业升级、推动经济转型的核心引擎

城市更新的本质是通过空间重构和功能迭代实现生产要素的优化配置。在产业层面，城市更新能够淘汰落后产能、引入高端产业，加速新旧动能转换。例如，将工业遗存改造为科创园区，既能盘活低效闲置资源，又能为数字经济、研发设计等新兴产业提供载体，推动产业链向“微笑曲线”两端攀升。在经济结构层面，城市更新催生的楼宇经济、总部经济等，促使城市从传统制造产业向现代服务产业转变。更重要的是，城市更新能够构建创新生态圈，吸引人才、资本、技术等要素集聚，形成创新驱动发展新范式；能够促进城市经济系统自我净化，通过提升要素配置效率，为经济高质量发展注入强劲动能。因此，实施可持续城市更新是加速产业升级、推动经济转型的核心引擎。

（四）是创新基层治理、推进共建共治共享的重要载体

城市更新正在重塑中国特色基层治理，推动治理模式从政府主导向多元共治转变。多地通过建立“居民议事会”“社区规划师”等机制，激发群众参与基层治理热情，打破了政府单向决策的传统治理模式，形成了“群众提议、专业设计、共同实施”的协同治理体系。这种“参与式更新”不仅能提高项目落地效率，更能增强社区凝聚力。此外，上海、重庆等地探索的“微利可持续”模式，通过商业反哺公益，破解了资金难题。因此，实施可持续城市更新是创新基层治理、推进共建共治共享的重要载体。

（五）是践行绿色发展、探索永续路径的重要试验场

在“双碳”目标引领下，城市更新成为探索绿色低碳发展的重要试验场。可持续的城市更新模式能够打破生态保护与城市发展的二元对立，将低碳理念融入空间设计、材料选择与运营管理的全生命周期，推动城市从“灰色基础设施”向“绿色生命系统”转型，为全球特大型城市的可持续发展提供中国方案。例如，通过既有建筑节能改造、海绵城市建设等技术应用，能够显著降低城市运行能耗；通过历史街区保护性更新，可以实现文化遗产活态传承与现代功能植入的有机平衡。因此，实施可持续城市更新是践行绿色发展、探索永续路径的重要试验场。

实施可持续城市更新面临的挑战

传统的城市更新模式往往忽视了可持续发展的长远目标。当前，在城市更新过程中，仍存在理念认知存在误区、政策法规尚待完备、规划统筹暂未明晰、细化要求尚不明确、资源路径不甚清晰等问题。

（一）理念认知存在误区，更新理念待革新

当前，在城市更新实践中仍存在“重硬件轻软件、重短期轻长远”的思维误区。传统的以土地开发为核心的更新模式已无法适应新时代城市发展的需求。城市更新绝非仅仅是对老旧建筑进行物理替换，而是涵盖经济、社会、文化、生态等多维度的系统性变革，更是社会关系重构和城市功能再生的过程。推进城市更新，必须摒弃急功近利的心态，综合考量如何激发经济活力、提升居民生活质量、传承历史文化、优化生态环境，树立以人民为中心、注重可持续发展的全新理念。

（二）政策法规尚待完备，更新进程遇瓶颈

当前，城市更新政策呈现出“碎片化”的特征，导致城市更新项目在推进过程中常常面临政策法规不完善的困境。例如，在土地供应环节，缺乏针对城市更新项目的土地出让、划拨、租赁等灵活有效的政策，导致项目前期工作推进困难。又如，项目审批涉及多个部门，但各部门之间的审批流程尚未有效整合，存在重复审批、标准不一等问题，导致项目实施的时间成本和经济成本增加。再如，对于一些新兴的更新模式，如老旧小区加装电梯、地下空间综合开发利用等，现有法规在权责界定、资金筹集与使用等方面尚未作出明确规范，使得这些项目在实施过程中容易出现争议。

（三）规划统筹暂未明晰，协同发力有阻碍

当前，城市更新规划存在“重技术轻治理”的倾向，规划编制与实施衔接不畅。传统空间规划难以应对利益主体多元、诉求差异大的复杂局面，导致更新项目落地困难。在实际操作中，城市更新规划往往游离于传统城乡规划体系边缘，未能充分发挥应有的引领作用。一方面，城市更新规划与城市总体规划、控制性详细规划等衔接不畅，导致更新项目难以在宏观层面得到有效指导与协调。另一方面，城市更新规划的编制与实施缺乏有效的统筹协调机制，对涉及部门的职责划分不够明确，导致信息共享不足、协同力度不够，难以形成合力。

（四）细化要求尚不明确，精准界定有难度

城市更新管控存在“原则化表述多、量化标准少”的问题。目前，尽管“留改拆”原则已被广泛采纳，但对“应保留建筑”的认定标准还较为模糊。在历史文化保护领域，由于难以把握传统肌理修复与现代功能植入的平衡点，存在“保护性破坏”的风险，缺乏“正向引导+负面清单”相结合的双约束机制。历史街区更新中风貌管控阈值、生态修复中绿地率下限等刚性指标尚待明确。

（五）资源路径不甚清晰，参与更新有障碍

社会资源参与城市更新存在一个“不足”、两个“不易”和三个“不明”三方面的问题。一个“不足”指社会资金，尤其是传统房地产企业的资金链十分紧张。两个“不易”，体现在存量盘活运营和产权归集谈判困难上。存量资产中的优质部分多已完成改造，剩余部分则多为产权复杂、投资回报难以平衡的项目，运营难度较大；城市更新涉及多种产权关系，谈判对象复杂多样，使得产权归集和统一操盘变得更加困难。三个“不明”，主要体现为政策法规不明确、主体权限不清晰以及合规条件不确定。政策法规存在部门间“打架”、调整频繁等问题，给社会资源参与带来政策风险；政府、市场、社会在城市更新中定位模糊，社会资源难以有效发挥市场作用；城市更新多样性导致“一事一议”，合规条件难以明确，增加了社会资源参与的难度。

（六）实施模式亟待搭建，长效发展遇挑战

当前，城市更新模式存在“重建轻管”的现象，缺乏长效运营机制。现有的开发模式过于注重短期经济效益，陷入“容积率幻觉”，错误地以建设阶段的财务平衡为标准，忽视了城市整体规划的协调性、基础设施的承载能力以及居民生活质量的保障，导致出现居住环境拥挤、交通拥堵、公共空间被压缩等一系列问题，使得公共服务的运营管理维护成本增加。同时，城市更新项目的资金来源较为单一，主要依赖政府主导的投融资模式。因产权复杂、回报周期长，社会资金参与意愿不足。

推动可持续城市更新的实践路径

实施城市更新行动，要把《意见》要求转化为实际行动，推进破立之举、把握平衡之道，推动形成全社会共同参与、协同推进城市更新的良好局面。

（一）推进破立之举，开启更新新程

城市更新是一场深刻的“破立局”，涉及观念、认知、利益、模式和制度等多方面的系统变革。

1.观念之破立是先导。要认识到我国城市更新立足的是中国特色社会主义制度优势，面向的是全面建成社会主义现代化强国这一战略目标。要树立“人民”“公权”“资源”三位一体的可持续城市更新观，以“人民”为中心，超越西方资本主义城市更新；以“公权”为支点，超越私有制市场经济城市更新；以“资源”为支点，超越传统计划经济城市更新，为全球城市更新提供中国智慧和中国方案。

2.认知之破立是基础。过去，城市更新比较注重经济效益，而忽视了人文价值与社会功能，导致“千城一面”。推进城市更新应从全面认知的角度出发，结合经济、社会、文化等多维度综合考量。在城市更新过程中，要关注经济发展与产业竞争力的提升，要注重社会公平与居民权益保障，要挖掘文化内涵、提升文化软实力，要重视生态修复与环境保护，实现人与自然和谐共生。

3.利益之破立是核心。在城市更新过程中，利益冲突不可避免，必须平衡好各方利益。要建立多方协商机制，让不同利益主体充分表达诉求，通过对话协商寻求平衡点。例如，在实施老旧小区改造项目时，成立协商委员会，积极寻求利益平衡点。要探索共享发展成果途径，制定合理的利益分配机制，让居民在城市更新中获得实实在在的好处，如改善居民居住环境等。

4.模式之破立是关键。旧有的大拆大建模式较易造成资源浪费与文化破坏。要创新城市更新模式，实施微更新模式与多元主体合作模式。微更新模式以小规模、渐进式的方式为主，注重现有建筑与空间的改造利用，减少拆迁对居民生活产生干扰，进而更好地保护历史文化遗产，提升城市品质。多元主体合作模式强调政府、企业、社会组织和居民等多方参与，发挥各自优势，形成合力，共同推动城市发展。其中，政府提供政策支持与公共服务，企业负责投资开发，社会组织提供专业技术和志愿服务，居民则积极参与社区建设和管理。

5.制度之破立是保障。制度缺失制约城市更新。要健全城市更新相关制度体系，明确城市更新的目标、原则、程序和责任，为“责权利”划分提供法律依据，从而增强投资主体信心。要强化监管与评估机制，加强对城市更新项目的全过程监管，确保项目质量和安全。此外，要建立科学的评估体系，及时总结经验教训，不断完善政策和措施，为城市更新提供坚实保障。

（二）把握平衡之道，引领更新实践

“政策通畅且透明、财务微利且共赢、预期积极且稳定”是可持续城市更新模式的三个基本特征。各方主体必须回归发展初心，用更理性、更平衡的思维去处理城市更新这项复杂且系统的工程，并掌握一套推动新时代城市更新工作的平衡方法论。

1.“远”与“近”的平衡。城市更新需兼顾短期目标与长远战略。短期目标聚焦解决居民当前最紧迫的问题，以快速提升居民生活的便利性和舒适度为核心；长远战略则着眼于城市整体竞争力的提升和可持续发展。在规划调整上，应预留弹性空间，定期进行评估并调整，确保短期行动与长远战略的一致性。

2.“政”与“企”的平衡。政府在城市更新中应发挥主导作用，负责制定规划、出台政策、监管项目实施等，保障公共利益和满足城市发展的整体要求；企业则应凭借资金、技术、运营管理等优势，参与具体项目的投资、建设和运营。城市更新要平衡好政府与企业的关系，其中，创新合作模式是实现其平衡的关键。同时，要建立合理的利益分配和补偿机制，保障企业得到投资回报，确保公共利益得到充分体现。此外，政府要对企业的行为进行监督和约束。

3.“公”与“私”的平衡。在城市更新过程中，要平衡好公共利益与私人利益。公共利益体现在城市整体利益的提升、公共服务设施的改善等方面；私人利益则涉及房产所有者及商业经营者的经济诉求。在项目决策中，应充分听取各方意见，通过合理规划和补偿机制，平衡好公共利益与私人利益。

4.“上”与“下”的平衡。城市更新的顶层设计应依据城市总体发展目标和资源禀赋制定规划框架，明确更新的方向和重点区域；基层则应依据街区、社区的实际情况，对顶层设计进行细化补充，反馈实施难点并提出建议。在政策执行过程中，基层部门应及时向上级部门反馈问题，上级部门则应加强指导和监督，确保政策有效落地。在资源统筹整合方面，顶层设计要合理分配资金、土地、人才等资源，基层则要挖掘本地闲置资源，配合全市资源统筹工作。

5.“刚”与“柔”的平衡。一方面，在监管方式上，既要有刚性的执法检查，也要采用柔性的监管手段。另一方面，政策要根据城市发展和市场反馈适时进行调整，保持刚性与弹性的动态平衡。例如，在审核审批中，涉及城市安全、公共卫生等刚性底线内容，必须严格执行国家标准；关于建筑外观设计、商业业态选择等，则可给予弹性空间。

6.“急”与“缓”的平衡。在城市更新过程中，要依据基础设施破损程度、对城市形象和功能的影响大小以及民生需求的紧急程度来确定项目实施顺序。对于紧急项目，要集中资源保障其顺利推进；对于相对缓行的项目，要分阶段规划实施。要为每个项目设定清晰的阶段目标，并确保各项目的阶段目标相互衔接，共同打造和谐、美观的城市空间。

7.“增”与“减”的平衡。一方面，在人口密集、公共服务设施匮乏的老旧城区，可通过建立“容积率银行”等方式，合理转移和奖励容积率，建设疏密平衡的住宅和商业综合体。在生态环境敏感区域和历史文化保护区，应严格控制或降低容积率。另一方面，增加建筑空间时，应遵循空间优化原则，注重提升品质和利用效率；减少建筑空间时，应妥善处理好土地利用问题。

8.“硬”与“软”的平衡。“硬空间”提供基本场所和设施框架，“软环境”则丰富和延伸这些场所设施的功能。“硬空间”的打造，要注重建设高质量建筑物、合理规划街道布局、完善市政基础设施，提升城市承载能力和外在形象；“软环境”的营造，要通过融入文化艺术元素和提升公共服务水平来实现。要平衡好“硬空间”和“软环境”的关系，使两者相互补充，共同完善城市功能。

9.“留”与“流”的平衡。在城市更新过程中，既要关注原住居民的空间改善，加大基础设施改造力度，拓展公共空间，满足居民需求；也要植入具有流量活力的功能空间，如特色民宿、创意工作室等，吸引更多游客和创业者。可以通过规划文化路径或主题游览线路，将原住居民空间与周边资源串联起来，建立合作机制，实现原住居民空间与流量活力空间的有机融合。

10.“实”与“虚”的平衡。实体空间是城市建筑、街道等物理存在；虚拟空间涵盖互联网平台、数字信息等非物质内容。要通过建设智慧城市系统，实现虚实空间的无缝对接。例如，利用手机第三方应用程序，能够查询商业店铺优惠信息和具体交通路线。要推动城市“数字更新”，加快基础设施智能化升级，探索数字技术创新应用场景，吸引数字创意企业入驻创意园区，形成虚实互促、价值倍增的良性循环。

（作者分别系中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授；中央财经大学政府管理学院城市管理系硕士研究生）

编辑：王耀东