关于建设“县城—中心镇—重点村”发展轴推动县域产业高质量发展的对策建议

县域经济作为国民经济的微观基础，是我国经济发展的“稳定器”。当前，产业发展“低端锁定”、新旧动能转换不畅、抗风险能力弱等问题，制约县域经济高质量发展。调研发现，县域产业不振主要是生产力要素供需不匹配，生产关系难以适配生产力变革需求所致，重点是要解决县域内外部之间及县域内部城乡之间的生产力要素交换、生产关系调整问题。基于此，本文围绕浙江省县域产业发展的创新做法，经广泛调研与专题研究，提出“有机生命体”理念，通过建设“县城—中心镇—重点村”发展轴，让县域产业发展筑牢“骨骼系统”、激活“神经系统”、畅通“血液循环系统”，提升生命体机能，促进生产力要素顺畅流动，形成同新质生产力更相适应的生产关系，推动县域产业高质量发展。

县域产业不振的主要表现

产业发展面临“低端锁定”困境，可持续发展动力不足。县域产业主要靠中小微民营企业支撑，产品形态以初级农产品、初级加工品为主，附加值低。以粮油、豆类、肉蛋等农产品为例，深加工率仅为30%左右，远低于发达国家平均70%以上的水平。企业间缺乏有效分工协作，产业发展围绕“点”的积累打转，难以实现“链”的聚变，是近10年来县域GDP年均增速比全国低2个百分点、县域GDP占比下降近7个百分点的重要原因。

新旧动能转换不畅，产业空心化加剧。随着要素成本上升、资源环境约束趋紧，部分县域出现旧产能腾退过快过急、新产能短期内难以跟上的情况。为填补新旧动能转换的“空笼期”，部分县域过早过快进入服务业主导的发展阶段，出现“脱实向虚”的产业空心化现象。县域第二产业比例从2011年56%的峰值下降至2023年的40%，年均降低超1个百分点。县域经济中工业占比从2010年的43.6%下降至2020年的34.6%，存在结构性失衡隐患。

过度依赖单一同质化产业，抗风险能力弱。中西部地区近70%的县域仍以农业种植、能源资源型产业、加工制造业为主，产业结构单一，经济韧性不足。部分地区某一产业兴起后，其他县便一哄而上，形成同质化竞争，甚至出现脱离自身发展实际的“产业漂移”。某中部省份曾出现30个县同时建设电商产业园，最终80%沦为“僵尸园区”的情况。

制约县域产业高质量发展的关键瓶颈

企业融资困难与“财政退坡”并存导致的财源困境，是县域产业不振的短期直接原因。企业融资难，制约技术迭代与再生产规模扩大。县域企业平均融资成本较城市高出2—3个百分点，2022年县域中小企业贷款获批率仅为58%。全国60%以上县域存贷比小于1，县域存款资金多用于大城市信贷投放，“吸存不放贷”致使县域资金大量外流。许多县域经营主体主要依靠自有资金或民间借贷维持经营，民营企业杠杆率普遍偏高。地方政府财政支撑能力不足影响产业升级。2023年，全国县域地方财政一般预算收入平均为15.23亿元，支出为45.06亿元，县域财政自给率仅为33%。2025年前4个月，全国发行地方政府债券约3.5万亿元，其中再融资债券约2万亿元，主要用于偿还到期债务，地方政府偿债压力仍然较大。财政支撑能力不足进一步限制公共研发投入，县域研究与试验发展（R&D）投入强度不到全国平均水平的六分之一。

劳动力流失与人才难引入的双向掣肘，是县域产业不振的长期根本原因。劳动力减少导致招工难，企业经营难以为继。2010年至2020年，超60%县域常住人口呈下降趋势，部分地区出现“十村九空”现象。流失人口中，80%为25—45岁青壮年群体。大城市虹吸效应造成县域人才荒，产业升级步履维艰。2023年本科及高职毕业生到县域就业的比例分别仅为27%和29%。县域常住人口中受教育程度为大学及以上的占比不足10%，初中及以下的超70%。高层次人才“两年流失现象”依然存在，中坚力量断层明显，劳动力技能与本地产业需求存在错配问题。

缺乏行之有效的多主体合作与利益分配机制，“短期套现”思维严重，难以形成合力。不同主体间合作形式单一，权责边界模糊。县域产业合作仍主要停留在产品收购、土地流转等环节，外部经营主体与本地产业链缺乏深度绑定。合作项目更多依赖政府行政命令或补贴来促成，市场机制内生动力不足、企业自主意愿较低。合作往往以龙头企业或专业合作社为主要力量，个体农户、小微企业等参与度较低、话语权较弱。利益分配“两端失衡”。产业链中的高附加值环节多被龙头企业或外部资本占据，小微企业等主体难以持续获得全产业链的增值收益；弱势主体缺乏对产销渠道的控制权和对市场波动的应对能力，往往成为风险的主要承担者。

促进县域产业高质量发展的对策建议

浙江省在推动县域产业高质量发展上走在全国前列，通过建设“县城—中心镇—重点村”发展轴，构建以县城为产业核心、中心镇为次级枢纽、重点村为特色节点，紧密联结并辐射带动周边城乡的产业协作链条；健全城乡一体的劳动就业体制和服务体系，每年打造1000个青年入乡产业实践站点；构建“财政金融+专项债+产业基金+社会资本”多元支持体系，为县域产业高质量发展提供关键要素支撑。近年来，浙江省已涌现出慈溪小家电、义乌商贸等享誉全国乃至全球的特色产业集群，形成“一县一链、一镇一业、一村一品”县域产业发展格局。

构建城乡产业协同发展格局，建立紧密型利益联结共同体，筑牢县域产业发展“骨骼系统”。围绕产业链建立“一县一链”主导产业培育机制，形成“研发在县城、转化在镇域、配套在乡村”城乡产业协作模式，有序推动旧动能改造提升和新动能培育壮大，带动县域产业高端化、精深化发展。以中心镇为核心推动县域产业成片区发展。发挥中心镇连接县城、辐射乡村的纽带作用，建立与周边乡镇（街道）、村（社区）的产业联动机制，构建党建联建、产业共营、资源同享的新型产业单元，优化要素配置，放大集聚效应。探索“政府引导+专业运营商主导”“强村公司自主运营”等运营模式，让不同主体有效参与产业发展。建立权责明晰的利益联结和增值收益分配机制，构建契约型、分红型、股权型等紧密的“县—镇—村”利益共同体。推广“订单收购+保底分红”“农民入股+保底收益+按股分红”等收益分配形式，筑牢利益链，提升多主体参与积极性，让发展成果惠及全体人民。

建立县镇村联动的人口梯度集聚体系，推动就地就近城镇化和“靶向引才+在地育才”，激活县域产业发展“神经系统”。依托县城和中心镇推动人口就地就近城镇化，依托宅基地置换、公寓式安置、共有产权房等多元政策包，承接农业转移人口。缩小与大城市在基本公共服务供给上的差距，建设城乡医疗共同体、教育共同体、分级养老服务设施等，提高服务保障水平。推动“强县扩权”“强镇扩权”改革，提升基层治理现代化水平。形成“靶向引才+在地育才”双轮驱动，建立人才“引育留用”全链条政策体系。完善经济激励、教育培训、生活保障等政策，提升对人才的吸引力。推动职业教育与产业需求对接，鼓励省属应用型高校与制造业大县共同建立产教融合平台，对本地适龄劳动力开展“订单式”职业技能培训。推行“候鸟型专家”“人才飞地”“周末工程师”等柔性用才机制，推动高层次人才与县域双向赋能。

实现土地财政、土地金融向产业金融转变，畅通县域产业发展“血液循环系统”。构建“政策性金融+市场化金融+普惠金融”分层支持体系，更多将县域融资指向产业发展和经营主体需求。围绕县城大中型企业需求，推动融资工具从单一银行间接融资向债券、基金、信托、保险、期货等多元金融工具综合运用转变；围绕中心镇中小型企业需求，通过产业基金、供应链金融等方式，满足产业链上下游企业的低成本融资需求；围绕乡村小微企业、合作社需求，强化政策性金融导向作用，完善小额信用贷款、普惠小微贷款、特色农业保险等金融产品服务，有序引导市场性资金转向农村。创新授信与融资担保方式。结合企业信息、公共信息、信用信息，综合评价主体授信等级，推行产业链授信、整村授信等新模式。探索数据资产质押、知识产权质押、订单融资、集体土地经营权抵押、生态资源权益抵押等新型融资担保方式。优化信贷审批流程，推广线上申请、移动审批、绿色通道模式，实现快速审批、快速放款，有效破解融资难、融资贵、融资慢等难题。

作者系浙江大学城市学院国土空间规划学院教授

来源：《当代党员》
编辑：刘泳含
审核：许幼飞
主编：陈国栋